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中国需要什么样的《土地管理法》?

2017年07月03日作者:刘守英来源:村庄与城市

  2017年5月23日,国土资源部向全社会公开《土地管理法(修正案)》征求意见稿(下称征求意见稿),这部修修停停、在大修小改之间摇摆的法律修改稿终于揭开面纱。

  《土地管理法》自1986年颁布以来,已经修订过三次,本次公布的征求意见稿共修改多达31处,是该法除1998年全面修订外最大的一次。从内容来看,既涉及征地制度、集体建设用地入市、宅基地制度、不动产等土地权利安排,也涉及耕地保护、规划、用途管制、土地督察等管理规范。

  就已修条款的思路来看,基本涵盖三个方面:一是中央顶层有明确指示的,如永久基本农田划定;二是十八届三中全会及其后开展的试点已明确了的,主要是所谓“三块地”(征地、集体经营性用地、宅基地);三是国土部门认为应该且可以写进去的。

  征求意见稿已经公布,接下来一定有各种主张的人就具体条文提出的修改意见。而笔者关心的是,中国下一程到底需要什么样的土地管理法?《土地管理法》的修改如何因应经济社会发展的阶段性变化?

  1998版土地管理法已完成使命

  难说是因为巧合还是制度作用使然,1998年全面修订的《土地管理法》与中国的园区工业化与快速城市化高度契合。自那以后,中国经济奇迹般增长,工业化、城市化高歌猛进。

  尽管各种言论对这部法律褒贬不一,但一个事实不容质疑,过去20多年出台的那么多部法律中,1998版《土地管理法》应该是对国民经济影响最大的法律之一。其中的几项制度安排成为推动中国经济高速增长、或曰“中国奇迹”的主要推手。

  这几项制度安排是:农地转用实行政府征收,经济主体从事非农建设必须使用国有土地;为了保护耕地,基本农田由中央政府审批和用途管制,对地方建设用地规模实行规划管制和年度计划指标管理;土地转让收入及土地相关税收主要留归地方。

  这一系列制度安排形成了“以地谋发展”的格局,即,在实行最严格耕地保护制度的同时,对有发展机会的区域实行土地的宽松供应,保证了经济高增长;地方政府以扭曲的低价工业用地招商引资,并提供园区基础设施,促进高速工业化,使中国成为世界制造工厂;以地融资,解决了中国城市发展所需的巨额资本来源,助推快速城市化。

  但是,这套制度架构近年来的制度收益明显降低,制度成本上升,给国民经济运行带来的风险加大。

  主要表现为:经济增速下行和发展阶段转换以后,继续靠放土地拉增速的效力减低。一个明显的事实是,近几年随着经济增长的阶段性放缓,土地需求下降,地方土地供应的增速也跟着慢下来;倚仗土地招商引资的作用减低。这在现实中也可以观察到,全国工业用地占比下降,制造业用地需求下降,东部地区的企业经过上一轮的发展已经告别资本短缺,企业升级后土地成本份额下降,以土地抵押获取贷款的需求下降,中西部地区的地方政府虽然继续以地低价招商,甚至提供比东部地区更好的基础设施,但因为发展机会不足,企业进入意愿低,园区绩效不佳;在实体经济用地需求减少、房地产供地与政府土地收入挂钩的情况下,房地产用地继续保持低位,为了保增长,地方政府更大比例地将土地配置到基础设施建设中,供地结构失衡加大,进而加剧经济结构失衡;土地出让的成本上升,地方政府出让净收益下降,政府债务和以地偿债的压力加大;土地出让收入不足以支撑大规模基础建设资金需求,地方政府不得不加大土地抵押融资,由此加大金融风险。

  由此,笔者认为,《土地管理法》的修改,最主要是要对经济增长阶段性转换后土地功能的变化做出反应,对原有制度的收益、成本与风险变化做评估,并在此基础上,对相关制度安排做出经得起历史检验的完善与修改。

  下一程经济的重要特征与土改

  中国经济的下一程会有一些特征显著异于上一程,对这些特征的把握将有利于研判《土地管理法》修改的基本方向。

  一是经济发展对土地的依赖度降低。中国下一程的经济如果不能转向创新驱动,而是继续加大土地依赖,转型将归于失败。随着经济增长转入中高速,以土地宽供应保增长的时代已经结束,土地的发动机功能不再,土地配置效率的提高对经济增长的质量将发挥更重要的作用。土地供应与配置方式如何顺应这一变化,是《土地管理法》修改回避不了的首要问题。

  二是产业转型升级使依赖于低成本土地的产业竞争力减弱。要素相对价格、比较优势与制度成本的变化,使中国不可能继续依靠土地的低成本保住世界制造工厂地位。这意味着,一部分区域、城市、产业、企业通过主动转型升级提高全球竞争力,另一些则会因竞争力丧失面临被迫转型,甚至死亡。建设用地结构的优化与工业用地的重组,以及供地方式的改革,是《土地管理法》必须应对的重要变化。

  三是“城乡中国”作为一种经济社会形态将会长期存在。从经济社会形态来看,中国的现代化须经历三个阶段:乡土中国、城乡中国、城市中国,而非从“乡土中国”直接抵达“城市中国”。

  “城乡中国”之所以成为一个独立的经济社会形态和发展时期,是因为它具有一些独特的特征:它不同于“乡土中国”和“城市中国”的稳定状态,城市和乡村因经济、社会与制度变迁而不断变化;它将经历一场由人口迁移的代际差异引发的城乡结构革命,第二代农民工的离土离农、出村不回村,引致农业功能与形态变化,以及乡村产业和业态变化;在这一阶段,将出现城乡形态的巨变,包括村庄高度分化,大部分村庄衰败与部分村庄的活化并存,也包括一部分小镇成长成为连接城市与乡村的驿站,还有一部分城市因要素集聚、知识扩散与创新活力而胜利,城市的生与死并存。

  可以想见,技术与制度的重大变迁将推动“城乡中国”的历史转型。人口迁移、要素相对价格变化将创造大量新的获利机会,诱发技术变迁,促进农业、制造业与服务业的转型升级加快,带来经济和政治行为主体的互动,促进制度变迁。在一趋势下,城乡互动将取代单向城市化,人口在城乡之间对流,资本在城市寻求获利的同时也会加快下乡,土地在城乡之间的配置和资本化加快。

  “城乡中国”未来转型成功并进入“城市中国”阶段,打通城乡的制度改革是关键,土地制度的系统性改革是关键之关键。《土地管理法》修改不可能不做出相应的制度安排。

  其一,农村土地与经营制度的改革促农业现代化。农地权利体系和农业经营制度如何一方面减低小农对转型的震荡、另一方面又为新的经营主体提供权利与组织保障,是“城乡中国”阶段的艰巨任务。其中既涉及农地集体所有制走向、小农承包权的权利保障与经营权退出、经营者耕作权的设权、赋权与权利保障,又涉及小农户的生命力和韧性、家庭农场的生命力与前景、新型经营主体的效率等等。

  其二,宅基地制度改革促村庄转型。村庄是城乡中国转型的难点。村庄制度是维系“乡土中国”的最主要制度,也是决定乡村现代化的关键。随着农业发展方式转变,耕作半径变化带来村庄空间变化,农村人口代际变化也带来村庄分化与重组,可以说,村庄形态将是“城乡中国”最显著的变化之一。村庄的变化与重组依赖于宅基地制度改革。改革宅基地的成员无偿分配和有偿退出、实现宅基地的财产权、打破宅基地占有的成员身份性及改革外村人使用宅基地的方式,将是村庄转型与彻底改变乡村人地关系的重要途径。

  其三,城乡土地要素市场统一将促进城乡互动。过去的城乡关系中,单向城市化特征明显,重要的支撑是城乡土地转用制度,乡村土地变为城市建设用地只能通过征收变为国有,农民和乡村失去土地发展权。乡村发展权的丧失,导致劳动力外流,土地向城市集中配置,则使得资本在乡村获利机会变少。要实现“城乡中国”阶段生产要素的对流与互动,就必须改革城乡土地配置制度,允许农民集体土地在符合规划和用途管制下进入市场,实现两种所有制土地的同地同权,这是决定中国从“城乡中国”阶段迈入“城市中国”的最重要改革,将对中国发展模式的可持续性,乃至中国现代化的实现起决定性作用。

  修改还需进一步完善

  从目前的征求意见稿可以看出,起草者费了很大心血,力图对现行法律与现实明显不适应、共识高的、中央有明确要求的部分做了修改,从法律修改的演进角度来说,还是取得了很大进展。

  但是,如果想让《土地管理法》在中国下一程的经济发展中发挥更大作用,一些主要的修改条款还需要进一步完善。

  首先是关于征地制度。征求意见稿对为了公共利益的需要、征收农民集体所有土地的情形进行了列举,其中一些征地项目与一般性征收的列举一致,如国防和外交;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业。但与其他国家和地区相比,征求意见稿的列举范围明显宽泛。比如,由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程;在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,政府为实施城市规划而进行开发建设的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

  进步显而易见,是有了一个征地目录,但过宽的范围是否约束政府征地,比如,为实施城市规划进行开发,是公益性还是经营性?政府以规划圈占土地的开发行为如何遏制?由法律和行政法规界定的其他公共利益如何限定?

  此外,征求意见稿完善了征地程序,主要是加大事前程序,包括事项公告——听取意见——社会稳定风险评估——签订协议——组织实施。好处是降低了少数干部胡来可能性,增强被征地主体的参与感,但是,被征地者是否有讨价还价能力?

  征地补偿是征地制度的焦点,征求意见稿坚持了“被征收土地的原用途”原则,这个原用途是指现状还是原农业用途?原用途原则与以“区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准”是什么关系?区片综合地价是以“土地资源条件,土地产值、区位、供求关系,以及经济社会发展水平等因素综合评估确定”,离以区位和市场价格确定补偿价格还有很大距离,将来是否扛得住?

  另外,征地补偿项下单列了房屋补偿,“征收宅基地和地上房屋,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障被征地农民的居住权。”但是,对于城乡居民的房屋补偿是否同房、同权,修改稿中没有明确。

  在不能实行市场化补偿的约束下,征求意见稿增加了一些中国特色原则,吸收了一些地方的创新性做法,如“安排一定数量的国有建设用地或者物业由被征地的农村集体经济组织长期经营”以及 “支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。同时,沿用了“兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益”的原则,但何为“合理分享”?三个主体获取增值收益的原理是什么?此外,还增加了支付被征地农民社会保障费用的内容,但这笔费用是城保还是农保?需要进一步明确。

  其次是关于建设用地市场与集体建设用地进入市场。征求意见稿基本是将十八届三中全会的表述直接纳入,即“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用,并签订书面合同。”“集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。”将各方最为关心的“集体经营性建设用地出让转让的办法”留给了“由国务院另行制定。”

  集体建设用地如何进入市场,能否真正实现与国有土地同地同权,是此次修法能否取得实质性进展的重要内容,即将进行的15个集体经营性建设用地入市试点总结非常重要。对以下方面的明确及其安排,直接影响土地制度的走向:何为集体经营性建设用地,如何界定?存量入市后,以后的增量是否按两权平等原则入市?如果待入市土地在城市规划区外,如何界定规划的含义?现状用地如何与规划衔接?政府、集体组织与农民分享土地收益分配原则如何确定?集体建设用地入市后如何分摊公共建设义务?等等。

  再有是关于宅基地制度改革。征求意见稿增加了以下条款:一条是“人均土地少、不能保障一户一宅的地区,县级人民政府应当采取措施,保障农村村民实现户有所居的权利。”另一条是“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购,主要用于满足本集体内部的宅基地再分配,或者根据国家有关规定整理利用。”

  从试点调查及以上表述来看,宅基地制度改革与未来乡村转型和城乡关系转变距离最远。现实提出的需求是,人口代际变化后,村庄的分化加剧,村庄的集聚和一部分农民的离村退出是必然趋势,发达地区宅基地的财产权价值显化,人口在城乡之间流动出现,资本下乡也难以避免。如果宅基地制度不对这一变化作出回应,村庄转型难以推进,进而影响城乡互动的实现。

  中国的经济社会正处于转型的关键时期,《土地管理法》的修改正当其时,但一定要把握好下一个阶段的发展特征和趋势,使修改后的法律能适应阶段性转换的变化,重要的是管用,而不是仅仅看改了多少处。


编辑:霍桃

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