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最高人民法院发布《中国环境司法发展报告(2015-2017)》

2017年07月14日作者:来源:人民法院报

  7月13日,最高人民法院召开新闻发布会,发布《中国环境资源审判(2016-2017)》(白皮书)及《中国环境司法发展报告(2015-2017)》。最高人民法院党组副书记、副院长江必新,全国政协社会和法制委员会驻会副主任、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任吕忠梅,最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林出席发布会并介绍相关情况,最高人民法院新闻发言人林文学主持发布会。

  以下是全国政协社会和法制委员会驻会副主任、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任吕忠梅对《中国环境司法发展报告(2015-2017)》(绿皮书)主要内容的简要介绍。

  2016年7月27日,在最高人民法院发布《中国环境资源审判(白皮书)》之后,由我代表“环境司法专门化研究”课题组发布了《“环境司法专门化研究”调研报告》。该报告以对中国环保法庭成立以来的调研和环境裁判文书的分析为主要内容,系统梳理了我国的环境审判工作,也指出了环境资源审判工作中出现的一些问题,并有针对性的提出制度和政策建议。这个研究报告的参与者由环境法学者和从事环境司法工作的法官组成,以课题研究的方式进行,具有较为鲜明的学术研究色彩,所以我们将其称之为《绿皮书》。我以为,《白皮书》和《绿皮书》同时发布,既可以对中国环境资源审判工作的客观情况和真实进展从两个不同的视角予以审视,建立实践与理论相互呼应相互促进的良好机制;也是对环境资源审判机构与环境法理论研究基地和环境司法实践基地共同发展、实践与理论相得益彰的良好态势的一种生动展示。

  去年的报告发布后,最高人民法院环境资源司法研究中心于2016年8月组成了“中国环境司法发展研究”课题组,为持续关注中国环境司法的理论与实践进展,发布新的报告展开了研究。目标是通过对中国环境资源司法的“近距离”、“全方位”、“长时期”观察,发现环境司法的规律,探究影响环境司法的因素,抽象环境审判理论,一方面为环境司法实践提供支撑,另一方面也为理论研究积累资源;同时,也为环境法学家和环境法律家的养成提供“阳光”和“雨露”。

  今年,我们将报告正式定名为《中国环境司法发展报告》并准备在今后每年定期发布,报告的内容拟定分持续观察、重点分析、特别关注等几个部分。持续观察部分的内容相对固定,重点在对于已经建立的观察指标持续跟踪,通过多年累积性研究,探究环境司法的规律性和持续改进方向;报告的重点分析、特别关注等部分,将根据当年实际情况确定,重点在深度观察持续跟踪过程中发现的问题、新的环境资源司法政策或司法举措实施情况、演变为社会热点或“舆情”的环境资源案件或者审判过程等等。

  今天我们在这里发布的是《中国环境司法发展报告(2015-2017)》(绿皮书)的简本,大约有整个报告的1/3的篇幅和内容。报告全本我们将在近期提交出版,也敬请大家持续关注。

  来自于清华大学、武汉大学、重庆大学、中南财经政法大学、中南大学、中国海洋大学、中国社会科学院法学研究所、内蒙古自治区高级人民法院等单位的14名学者、法官和研究生参与了调研和报告撰写。报告在观察视野上,立足于对环境资源审判情况的全面观察,力求反映2015年至2017年全国环境司法的普遍样态与进展情况。我们利用中国裁判文书网、北大法宝、中国法律法规信息库等数据库和网络资源,收集了大量的裁判文书和案例;同时,通过走访调研、座谈交流、学术研讨等方式,获得了许多宝贵的研究资源。以这些资料为基础,分别以统计分析、规范分析、比较分析等方法,力图揭示环境司法建设进程中的重点与亮点。

  报告的第一部分为总体观察篇,主要是从宏观和全局的角度对中国环境司法2015年到2017年的总体情况予以回顾和总结。

  一是以去年建立的观察“环境司法专门化”的五个“哨点”为基础,采取逐年对比方式,发现环境审判机构发展有序、环境审判机制有效运行、环境审判程序可操作性增强、环境审判理论发展迅速、环境审判团队建设加强,足见环境司法专门化前行顺畅。

  二是通过对最高人民法院发布的81起环境典型案例的观察,发现最高人民法院充分发挥指导全国环境资源审判工作的职能,创造性的运用案例指导方式,在促进环境诉讼的类型化方面取得明显成效,是在我国成文法条件下建立判例规则的有益探索;

  三是针对环境司法专门化过程中存在的一些不足,提出了尽快建立《环境公益诉讼审判规则》和《环境诉讼程序规则》等环境司法规则,以司法实践推动环境法典编纂、系统解决环境权益保障的法律依据问题等政策和法律建议。

  报告的第二部分为重点分析篇,主要通过对近三年来的裁判文书进行统计分析,观察环境民事、环境行政案件、环境刑事案件、环境公益诉讼案件的审判情况。

  一是选择了《侵权责任法》生效以来的3761份环境侵权裁判文书,分析发现环境侵权案件数量基本平稳、地方法院受理环境案件数量的多少与当地的经济发展程度没有直接联系、环境侵权案件的胜诉率保持较高水平、环境侵权的案由规定作用非常有限。表明当前的侵害行为立法还不能完全适应环境侵权案件裁判的需要,一方面是环境权益损害融入传统损害救济体系难度较大,另一方面是专门的环境立法供给不足。对此,应客观认识民法与环境法属于两个不同的规范领域,在民法典编纂过程中完善侵权责任法的同时,制定专门的《环境责任法》。

  二是选择了2012年以来的环境行政裁判文书,分别从环境行政审判的整体状况和环境行政诉讼结构化的分析两个角度进行了分析。整体上看,环境行政案件类型多元、内容复杂,具体表现为案件数量总体较少、行政处罚类案件一支独大、诉讼参加人类型相对集中、裁定是主要的结案方式、定案证据单一、实体法适用率较低、被告胜诉率较高等等。通过结构化分析,发现原告以自然人为主、律师代理比例较高、基层环保部门是主要的被告、案件多发生在东中部地区、环保行政执法呈现集中时间段、罚款是最主要的执法手段等等。对此,必须完善环境行政诉讼制度,破解环境行政机关依法行政的难题。

  三是选择了近三年的刑事裁判文书,对环境资源犯罪中的6个重点罪名进行了细致的研究、10个非重点罪名进行了初步的研究。发现在我国《刑法》已经规定的环境资源犯罪中,有些罪名没有案件,主要是擅自进口固体废物罪,非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪;有些犯罪极少发生,主要是非法处置进口的固体废物罪,非法采矿罪,破坏性开采罪,非法占用耕地罪;有些犯罪区域差异明显,主要是非法捕捞水产品罪,非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪;有些犯罪持续高发,主要是污染环境罪,盗伐林木罪,非法占用农用地罪;有的犯罪与相关罪名正向关联,如非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。总体上看,环境资源类犯罪发案率不均衡、入罪方式单一、刑罚配置整体偏轻,应该有针对性的完善刑事立法,提高环境刑事司法的专门化程度,同时进一步优化环境资源的行政管理。

  四是选择了新《环境保护法》实施后的208例环境公益诉讼案件的裁判文书进行统计分析。发现案件涉及多个环境要素,案件的地域分布不均衡,检察院成为提起环境公益诉讼的“绝对主力”;特别法人渐成环境公益诉讼的主要被告,共同被告逐渐增多;判决结案率和调解率较高、审理周期明显缩短,原告胜诉率高。反应出环境公益诉讼的健康发展,审判能力与水平的平稳提升,但也存在公益诉讼案件类型化不足、诉讼程序规则不能满足审判需求等问题。对此,应充分发挥司法解释的功能,科学设计环境公益诉讼程序规则,建立科学合理的环境公益诉讼制度。

  报告的第三部分为特别关注篇,主要是对涉海环境案件的审判情况和检察机关试点环境公益诉讼情况进行了全面观察和理性检视。

  一是通过对近年来涉海环境案件审判的情况进行了全面梳理,发现海事法院积极受理涉海环境案件,受案范围不断扩大、案件类型逐渐明确;涉海环境案件审判中权益损害案件占比较高、受案法院相对集中,总体态势良好;涉海环境民事案件以私益诉讼为主,行政案件较为少见,海事诉讼特别程序适用有限。由于涉海环境案件包含利益的复杂性需要司法尺度的统一、国家主权或主权权利的行使需要特殊的程序设计、海洋环境资源的权利化和损害范围的可量化程度足以培育固定案源,应进一步研究涉海环境案件审判的专门化问题。

  二是通过系统梳理和分析94起案件对检察机关提起环境公益诉讼情况进行理性检视。发现:检察机关试点的任务基本得以落实,从严控制案件的数量,以探索诉讼规则为重点,工作重心下移至基层检察机关,提起诉讼的总体态势平稳向上;试点取得了预期成效,诉前程序发挥了督促履职的重要作用,行政公益诉讼规则基本形成,基层行政机关及其工作人员违法行为及不作为受到追究,检察机关提起环境公益诉讼的能力得到提升,等等。但也存在检察机关在公益诉讼中的诉讼地位不够明确、由于法检两院司法改革推进不同步形成的环境公益诉讼案件管辖、公益诉讼案件与行政案件和刑事案件的衔接等问题。这些问题,应在下一步两院依照新修改的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》制定检察机关提起公益诉讼的相关司法文件中予以明确。

  报告的第四部分是附录,主要收录了环境立法、司法解释、生态文明体制改革政策目录,最高人民法院发布的环境指导案例、典型案例目录,环境公益诉讼案件统计,检察机关试点环境公益诉讼案件统计等。

  朋友们,当今中国,已进入全面建成小康社会的攻坚阶段,生态文明建设既是全面深化改革的重要环节,也是全面依法治国的重要内容,运用法治思维和法治方法推进生态文明体制改革、补齐“生态短板”也是当代环境法的历史使命。在完成这个使命的过程中,环境司法的功能不仅只是处理纠纷本身,还在相当程度上具有引导新的社会关系形成、促进生态文明体制改革深化的功能。在这个意义上,通过对环境司法的观察,既可以从当事人是否在案件的裁判中感受公平正义的角度评价环境法对社会秩序的维护和调节作用,发现环境法制定、环境法执行和环境法遵守中存在的不足;也可以从环境司法机构、环境司法程序、环境司法裁判规则、环境司法效率等运行现状等方面评价环境司法体制和工作机制的合理性与有效性,找到更好发挥环境司法维护社会公平正义功能的途径与方法。我们能够以自己的研究成果,为中国环境司法的进步,贡献绵薄之力,倍感荣幸。

  我们深知,中国环境司法的发展离不开大家的共同努力。我们期待,中国环境司法就像《绿皮书》的封面一样,从幼芽长成大树,最终成为一片森林!让我们从点滴做起,把“绿色发展”的种子洒满人间!


编辑:霍桃