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广东76.8%的诉前检察建议指向环境资源保护

2017年07月28日作者:郑秀亮来源:中国环境报

  

办理环境公益诉讼案件合作协议签署仪式现场。 郑秀亮供图

  作为全国检察机关开展公益诉讼改革试点的13个省份之一,2015年7月起,广东省开展了为期两年的试点工作。“广东作为全国经济大省,改革开放以来经济一直保持高速发展,生态环境问题也较早凸显。”广东省人民检察院检察长郑红表示,试点两年来,广东检察机关主动谋划把生态资源检察工作作为一项创新工作领域,特别是把生态环境和资源保护领域作为检察机关公益诉讼的重点,努力培育出可向全国复制推广的“广东经验”。

  突出本土特点,开展水和土壤污染防治专项监督,督促修复、挽救被损害水源地、基本农田等2700多亩

  2016年1月,广州市天河区检察院在与区环保局、广东省环境保护基金会联签文件建立协作机制的基础上,支持广东省环保基金会提起一宗环境民事公益诉讼。这是试点后全国首例检察机关支持起诉的公益案件,法院已判决支持全部诉讼请求。

  2017年7月初,中山市检察院督促并支持中山市海洋与渔业局对倾倒有毒有害垃圾污染海洋的违法行为提起环境民事公益诉讼,这是7月1日新修订的民事诉讼法、行政诉讼法施行后,全国首例由检察机关支持起诉的海洋生态环境保护公益诉讼案件。

  试点以来,广东检察机关坚持“全面探索、着力环保”,加大对环境资源案件的办理力度。广东省人民检察院提供的数据显示,截至2017年6月底,广东检察机关共向各地行政机关发出公益诉讼诉前检察建议724件,其中,生态环境和资源保护案件556件,占诉前检察建议数的76.8%;共向有关机关和社会组织发出检察建议或督促起诉意见书履行民事公益诉讼诉前程序38件,其中涉及环境污染24件,占比约63.2%。

  广东省环境保护基金会负责人表示,环境类公益诉讼案件比例高,一方面与绿色发展理念深入人心,群众对污染有着切肤之痛息息相关;另一方面也得益于检察机关将环境资源领域作为重点进行监督。

  与其他省份所面临的环境污染情况不同,广东省大气污染情况相对较轻,但是水污染与土壤污染问题较为复杂。针对广东环境污染情况的特点,广东检察机关有针对性地开展了水与土壤污染防治方面的专项监督行动,对当地的环境保护工作带来了巨大推动作用。

  试点期间,广东省检察机关督促修复、挽救被损害的水源地、基本农田、生态公益林等2700多亩,督促治理被污染水域面积近50万平方米,督促清理固体废物及生活垃圾近两万吨,督促整治污染企业261家,索赔环境损失和修复费用3000余万元。

  检察机关作为起诉单位开展环境公益诉讼,既借司法改革“东风”创新办案模式,又凝聚各方合力共筑公益防护墙,为推进公益诉讼制度顺利落实积累了不少经验。在肇庆市检察院起诉麦瑞标、麦瑞钟水污染案中,肇庆市检察院凭借丰富的诉讼经验,在办案中敏锐发现,相关损失的鉴定意见出具时间与起诉时间已相隔两年多,且这期间国家鉴定标准曾发生变化。对此,办案人员联系并多次征询当时做出鉴定意见的专家,分析原鉴定意见与新标准之间的关系,使证据更加扎实,最终促成了案件中相关问题的解决。

  作为公益诉讼改革试点的重点省份,为了提高办案效率,广东结合员额制改革和司法责任制改革,以业务经验丰富的员额内检察官为核心组建专业化办案团队,创设“统一管理线索、审查备案、指挥办案”新模式,构建省、市、县三级检察官一体化办案机制。据郑红介绍,2016年底,广东起诉案件在全国率先实现了覆盖环境资源保护、消费者食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等所有公益诉讼试点领域,总量超出全国试点地区平均数近一倍。

  以诉讼为后盾,增强行政机关履职尽责的主动性,快速、有效纠正行政违法行为,破解“老大难”问题

  不法分子在台山市三合镇新安村委会丰禄村的农用地上私自倾倒垃圾,总量达1400余吨,对周边环境造成严重污染,但当地政府并未及时采取有效措施予以处理。日前,台山市检察院就此依法启动公益诉讼诉前程序,向三合镇政府发送检察建议,要求其依法履行监管职责,尽快科学处理倾倒垃圾,修复植被,改良土壤。接到建议之后,三合镇政府及时采纳并迅速行动,把现场垃圾全部清理完毕,消除不良影响。

  按照最高人民检察院的部署,通过办理行政公益诉讼案件促进政府依法行政,是试点工作的核心任务。广东检察机关把起诉作为后备手段,重点运用诉前程序发出检察建议进行监督。

  郑红表示,与行政机关、社会团体组织提起的公益诉讼不同,检察机关在提起民事公益诉讼之前,要督促其他适格主体提起诉讼;在提起行政公益诉讼之前,通过检察建议的方式,督促行政机关履行职责,行政机关拒不纠正或不履行职责的,检察机关提起行政公益诉讼,对行政机关的违法行为进行监督。

  在汕头澄海区,一级饮用水水源曾受到在河堤上违法建设的工厂持续排污污染。区环保局、区水务局、区政府一度相互推诿,不履行职责。在试点工作开展后,检察机关再次发出检察建议时,当地环保局及时责令污染企业停止生产、作出行政罚款决定,区政府责令拆除违建厂房,还民众清洁水源。

  在深圳市、清远市,城镇和乡村垃圾污染一度成为顽疾,群众反映强烈。当地检察机关发出检察建议后,当地人居委、镇政府及时履职,加强监管,垃圾污染得到有效治理。

  “检察机关的积极作为,有力地推动了行政部门依法行政的自觉性。”郑红认为,针对诉前程序发出的检察建议,由于有提起诉讼这一刚性后盾,行政机关基本上都很重视,在收到检察建议后,多数都及时回复、积极整改,行政违法情形得到了快速、有效纠正,一大批对当地生产生活影响严重的“老大难”问题得到快速解决。

  “对于损害社会公共利益和国家利益的行为,我们强调‘刑、民、行’三线追究法律责任。”郑红介绍,检察机关开展公益诉讼时对负有监管职责的行政机关也会提起行政公益诉讼,全方位立体提升案件的办理效果。

  如广州鳌头镇大石古社水塘案件中,广州市人民检察院以公益诉讼人的身份,将污染水塘的两名责任人告上法庭,要求法庭判决两被告连带承担污染造成的水塘环境功能损失费用1050万元并承担修复责任,同时还对区环保局副局长涉嫌滥用职权罪、环境监管失职罪进行了立案侦查。

被污染的水塘。

  为建立、完善公益诉讼制度提供了样本,但证据搜集、污染程度的确定等技术层面难题仍有待破解

  试点工作启动以来,广东省检察机关在公益诉讼领域积极探索、大胆实践,取得了明显成效,为公益诉讼制度的建立、完善提供了样本。然而,广东试点工作同样面临案件少、推进难、经费保障困难等种种难题。郑红坦言:“检察机关提起公益诉讼是一项全新的开创性检察业务,存在难度大、阻力多等困难。”

  目前,广东绝大多数公益诉讼案件线索来源于检察部门内部移送,特别是职务犯罪案件和破坏环境资源保护刑事案件。广东省环境保护基金会工作人员指出,一些地区公益组织数量少、发展慢,许多群众对公益诉讼也不了解,检察机关“找案子”难度更大。

  在具体的操作过程中,特别是环境公益诉讼,还存在技术层面的诸多难题。例如环境污染事件的第一手资料往往是由行政机关获取的,但是行政机关对侦查、诉讼不熟悉,搜集的证据材料很少达到公益诉讼的证据要求。如果污染源是多家,如何区分其责任和证明损失也很困难。另外,环境污染范围、污染程度,以及污染造成经济损失的具体金额,需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构做出鉴定。目前国内既具备生态环境损害评估能力,又有司法鉴定资质的机构少之又少,鉴定的费用也非常高。

  对此,在试点过程中广东检察机关积极建立与法院、行政机关的外部协作机制。广东省检察院与广东省环境保护厅联签了《关于在办理环境公益诉讼案件工作中加强协作的实施办法》,就信息共享、线索移送、技术咨询等方面建立协作机制。与法院系统就检察机关提起公益诉讼案件管辖等问题进行协商,明确案件一般管辖、集中管辖和指定管辖的法院以及相关检法对接事项。同时,动员广东省环境保护基金会、广东省消费者委员会等社会组织积极参与,增强行政机关、社会组织、司法机关保护公益的合力。

  郑红还提到,多数民事、行政检察人员在办案思维、知识储备等方面还不能完全适应,线索发现能力、调查取证能力、庭审应对能力、文书制作能力等均有待提高,提起公益诉讼制度的基础理论和实务研究不足,尚未形成系统化的理论体系。

  就此,广东省检察院将加强指导,落实问责机制,制定《公益诉讼办案指南》,加强办案规范指引、调查取证与出庭指导。同时,部署全省集中摸排一批有价值的公益诉讼线索,高效办理一批公益诉讼诉前程序案件,优质起诉一批公益诉讼案件,为改革积累丰富的实践样本素材。下一步,检察院还将重点就检法两院在法律适用和制度设计层面存在的分歧进行系统梳理、分析,形成规则共识,推进制度机制完善。


编辑:霍桃