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以特别立法明确跨区域治污中各主体责任

2017年06月29日作者:王海平来源:21世纪经济报道

  21世纪经济报道记者 王海平 南京报道

  “共抓大保护、不搞大开发”,已是新一轮长江经济带战略发展的核心。

  在“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”的指导思想下,过去3年来,沿江11省市都相继制定了专门政策,逐渐调整产业结构,并实施了生态保护和修复工程。

  不过,“跨区域水污染治理”仍是当下环境治理中的困境和痛点,而能否将长江环境治理好,是评价长江经济带战略是否取得实效的重要标志。

  能否以长江经济带战略为契机,实施切实可行的改革措施,为“跨区域治污”树立一个榜样和示范?21世纪经济报道记者就此专访了中山大学逻辑与认知研究所副所长、法学院教授熊明辉。

  跨区域治理的困境

  《21世纪》:在污染治理上,有部门的工作实际上重叠的,这是为什么?

  熊明辉:水资源是一种准公共物品,主要涉及日常监测、管理和水污染发生时的治理两个层面,所对应的权力分别为水资源的日常管理权和水污染的治理权。

  实践中,典型的案例便是水质监测的指标分配方面,据不完全统计,水利所监测的37个地表水指标中有15个亦被环保的监控指标所覆盖,而水利所监测的27个地下水指标中有17个也属环保的监控范围。

  这种重复监测造成了大量的资源浪费,增加了污染治理中的执行成本。出于各自业绩的考量,往往“沟通不畅”,这也就造成了在面对跨区域水污染治理问题时的污染重复监测、权力重复行使等低效率局面。

  《21世纪》:重复的现象社会能知晓,如何解释?

  熊明辉:表面上看,各地方政府应对其所管辖区域内的跨区域水污染问题尽职尽责地进行治理。但实际情况是,由于各地方政府在接受中央政府的授权委托后,是“平行”的权力主体。因此,在污染治理中基于自身利益最大化的动机,往往希望付出尽可能低的行为成本以最大化自身的利益,进而导致拒绝与其它地方政府合作治理的情况时有发生。

  《21世纪》:地方相互之间“不负责”,但中央多个部委都在地方上设有“特派办、专员办”等机构,为何发挥也不理想?

  熊明辉:就流域管理委员会的监督层面,依据《水法》在长江等重点流域建立了流域管理委员会,但由于该类机构在性质层面仅属于事业单位,隶属于水利部门,在实践中缺乏对不同行政区域地方政府治污行为实施监督的行政实权。

  如此一来,在跨区域水污染治理的监督中,这类机构往往只能通过与各地方政府协商、沟通、建议等方式对其治污行为进行表面上的督促,不具有强制性和约束力,更无权依据该监督结果,对各地方政府在污染治理中的行政不作为等情况,进行相应的行政处罚与惩戒。

  其次,从域外长期的跨区域水污染治理经验来看,民间组织和群众参与监督是众多监督方式中成本较低、收效较为显著的一种。

  第三,由于跨区域水污染本身具有所涉利益主体的广泛性、复杂性等特点,实践中相关利益主体彼此间的纠纷案件层出不穷。

  以特别立法明确各自责任

  《21世纪》:从法律层面出发,有何建议?

  熊明辉:在纠纷解决的法律制度层面,中国目前尚存在着诸多不完善之处。

  我的建议是,可通过行政特别立法的方式,出台一部有关跨区域水污染治理问题的专门性法律,对中央各部门、地方政府以及流域管理委员会等不同利益主体的行为原则、权限范围等进行确认与整合,明确其在跨区域水污染中所负责的领域和所扮演的角色。从法律制度的供给层面统合我国跨区域水污染中分散、混乱的治理权。在此基础上,对实际执行中各相关主体的责任形式和责任内容进行立法上的明确界定与划分。

  同时,逐步引导各流域委员会其从隶属于水利部门的事业性单位中独立出来,直接对中央政府下的流域统筹与综合管理机构负责,以便从真正意义上规制和监督各地方政府的污染治理行为,最大程度上改善和避免目前我国跨区域水污染中的低效率问题。

  《21世纪》:如何激励地方政府?

  熊明辉:一方面应建立和完善流域界面的水质监测机制和地方政府间的信息共享和通报制度,这样有利于跨区域水污染事故发生时的权责认定与划分。

  另一方面,应健全联席会议制度,在各流域管理委员会的主持下针对流域内水质监测、水污染规制等情况进行总结、讨论。关键是,健全生态补偿机制,下游政府给予上游一定的经济补偿,提升治污积极性。

  《21世纪》:跨区域治理中如何让市场发挥更大的作用?

  熊明辉:通过制度设计,充分发挥企业、公众等不同群体在跨区域水污染治理中的作用。

  在企业参与方面,应充分发挥市场调节的灵活度。为愿意参与到跨区域水污染治理和监督中的企业提供高于一般意义上的优惠政策,引导其参与到污染治理的实践当中。

  在公众参与方面,应完善信息公开和通报制度,保障公众的知情权。此外,建立群众有奖举报制度和相应的信息举报平台,以提高公众参与治理的积极性。


编辑:赵晓宇

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