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排污许可制度设计实施需改革创新

2015年06月16日作者:吴舜泽 叶维丽 吴悦颖来源:中国环境报

  吴舜泽 叶维丽 吴悦颖

  我国排污许可证已实施20多年,江苏、浙江、广东、福建等8省出台了由省人大通过的排污许可办法或条例,天津、河北、上海等14省市以环保令或环保部门规范性文件的形式出台了管理办法,一些省市在环境保护条例中明确了许可证颁发程序和要求。然而,笔者调研发现,排污许可证在各地实施效果不佳,一直未能成为地方管理污染源的有效抓手,有些地方甚至流于形式,作用甚微。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度。新修订的《环境保护法》强调“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”,要求持证排污、无证不得排污。当前,在现有国情条件下分析既往经验教训,借鉴国际经验,设计和实施好排污许可制度,带动污染源管控体系改革已迫在眉睫。

  ■深刻分析许可证实施未充分发挥效用的原因,是设计好制度的基础

  一是排污许可证权威性不足,重发证、轻证后监管,形成不管即无用的恶性循环。虽然全国大部分省份都已经颁发了排污许可证,但往往过分看重证照发放的审核过程,而发证后的监管则基本为零。分析其原因,一方面,由于没有排污许可条例等上位法授权,罚则不健全、不严厉。多数省份并未明确规定违反证照要求的管理与处罚措施等。另一方面,许可证内容过于简单、流于形式。执法人员不以排污许可证为执法依据,不将执法结果记录在许可证中。许可证实施和管理力度弱,自然难以得到政府和企业的重视,也无法树立按证排污的法律观念。

  二是环境管理精细化水平不高,难以满足许可证管理需求,现实基础条件也使许可证的核发流于形式。欧美等发达国家排污许可制度获得成功,主要根植于完备深厚的法治与道德氛围、如实申报公开的环境数据行为、自觉到位的企业守法意识。这些因素构成了发达国家对污染源精细化管理的坚实基础。而在这些方面,国内却形成较大反差。据不完全统计,我国有150万家左右的污染源,其中纳入排污费征收的点源有50万家左右,但纳入国控重点源、进行在线监测管理的点源仅1.3万家,多数企业仅靠频次不高的监督性监测。此外,我国直接参与点源现场管理、监督、检查、执法的环保人员仅7万人左右。面对数量庞大、情况复杂的污染源,监管设备、经费、人员技术水平远不到位,基础环境管理能力还需要进一步提升。笔者调研发现,不少地方发放排污许可证往往是形式性审查,部分区县90%以上的许可证在极短的时间完成核发。若环保部门不转变管理方式和治理模式,仍然独自承担繁重的许可证前置核发审查的主体任务,在目前国情下,以排污许可证为核心建立差异化、精细化的污染源管理体系,仍将还会停留在理念层次。

  三是未实现污染源管理制度的联动,远未形成一证式管理理念,排污许可管理并未成为污染源管理的核心环节。目前,各地发放的排污许可证载明的内容较为简单,仅有企业的治理工艺流程和排放标准等主要环境管理要求,没有对企业遵从环境统计、总量控制、环境影响评价等环境管理制度实施提出明确要求,更缺少一厂一策的个性化特征要求,协调性和约束力不强。这种简单化往往使许可证仅起到排污资格证的作用,将无证不得排污的罚则理解为许可证的主要定位。另外,多套污染源数据计算方式不一致、应用范围有差异,使得排污许可证难以将各口径数据统一在一证中,削弱了许可证的严肃性与规范性,没有起到作为污染源环境管理载体的作用。

  ■从若干关键问题的关系辨析,找准排污许可制度的定位

  首先,如何加强排污许可证的事后监管,比事前如何发放证照更重要。

  现行点源环境管理存在的最大问题并非如何发放排污许可证,而是对排污单位的事后监管不够严格,未将排污许可证作为事后监管的载体与执法依据。由于忽视证后监管,一些已经发放的排污许可证并没有起到约束排放行为的作用,部分排污单位仍抱有“持证即合法排污”甚至“持证可以随便排污”的错误观点。从重事前审批向重事后监管转变,符合现有行政体制改革的总体思路。证后监管更为强调对排污单位排污行为的管理,通过不断规范化与精细化的环境监管,逐步归真排放数据,进而为其他环境管理措施奠定基础。

  其次,如何使企事业单位真正按许可要求进行排污约束,比许可量精准核批更重要。

  企事业单位排污量的获得、确认以及许可量的核准,是排污许可的重点内容。笔者认为,基于我国国情现状,在第一轮核批排污许可量时,对绝大多数企事业单位按照排放标准、现状排放量与总量控制要求量进行综合平衡即可。先让尽可能多的企事业单位进“笼子”、按要求规范排污行为是当务之急。后续轮次换发许可证、许可证年度检查时,可以再提出进一步收严要求。

  排污许可证实施过程中另一个重要问题,就是建立点源排放与区域环境质量之间的响应关系。笔者认为,排污许可确实是建立污染源和环境质量关联的基础。在排污许可证国家层面的政策框架尚未搭建成功、综合性排污许可证尚未发放完成的阶段,在第一次核发时便直接全面响应质量达标要求难度较大。建议实施差别化方针,分步实施,加快推进。对超标单元、污染严重城市实施以环境质量目标为约束的企事业单位总量控制和排污许可;可以先在局部区域、新建项目层面率先实施,在增量上做文章;鼓励有能力和条件的地区实施容量总量控制,全面直接响应质量达标进程。

  第三,通过排污许可落实企事业单位总量控制指标是政策设计的方向与难点。

  现行的总量控制制度并未直接将总量控制指标分解落实到企业事业单位,在某种意义上分解的是削减任务或削减量。新修订的《环境保护法》明确提出,企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时,应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。这涉及区域总量和企事业单位总量的衔接问题,也是排放权确权和排污权交易的前提,是大势所趋的工作方向。通过排污许可证将区域排放总量落实到企业事业单位是最为可行的做法,但实施过程中将会面临一系列难点问题。

  企事业单位实际排放量的确定是首先面临的问题。由于污染物排放往往具有不可见、非恒定、变化大、不可重现回溯追踪等特征,使得污染物排放量的确定对于企业和监管者都是一个难题。同时,由于社会法治氛围和企业守法意识不到位,我国并没有形成类似美国的企事业单位自主监测、如实申报、造假违法的内在约束机制,仅靠环保部门的监督性监测,难以真实获得实际排放量。另外,在企业建设前期、实际运行等不同环节,往往存在环境影响评价预测数、物料平衡推算数、产排污系数测算数等多个口径数据,这些数据有些是应该存在的,差异也是正常的,但最大问题是缺乏整合、没有能够从大量数据中产生有效数据。

  此外,由于统计覆盖范围、历史数据基数法延伸处理等原因,区域环境统计排放量与区域内全部企业(大于环境统计企业口径)实际排放量之和可能对不上。加之排污许可核定是基于设计能力的许可量,这将在局部区域造成一种可能,即全部排污单位许可量会较大幅度超过现在区域排放量现状统计量,使我国排放量数据问题矛盾凸显。这是许可证制度实施不可回避的难题,也是我国环境精细化管理绕不开的瓶颈。

  第四,实施多要素、末端和过程适当兼顾的综合性一证式排污许可,其中许可事项宜简明关键,载明事项可拓展丰富。

  无论是美国的水、气单独排污许可制度,还是欧洲的综合性许可证制度,排污许可证最重要的是发证后对污染源的管理。采用何种发证方式、是否分介质发证主要是基于不同地区的法律基础和管理需求,并非排污许可制度的核心。不能把美国历史沿革背景下不同法律授权的分要素许可做法作为客观规律。综合性排污许可证体现了对企业的全部环境管理要求,体现了多介质、多污染物协同防控,体现了防与治的关系,更符合我国国情。

  综合性许可要明确许可事项与载明事项的区别。许可事项是许可证的核心,是对企业许可申请的回复,一般指政府部门通过许可证允许排污单位排放污染物的种类、数量、浓度、方式与去向,是必须遵守的事项。载明事项则可以适度扩展,往往并不是企业申请事项,较多地体现了环保部门对排放行为的后续监管要求,是许可证发放的重要内容,但不归属行政许可法管理,层级也比许可事项低。这其中,有些是对企业执行和实施许可事项的过程性要求,明确规定与排放直接相关的原材料使用、生产工艺、生产设备、生产技术水平等,以使许可事项细化、落实和可操作;有些是对企业落实有关法律法规和部门要求的具体化、针对性规定,如生产与储存各环节是否存在漏撒或其他形式的无组织排放,是否准备了突发环境事件应急预案与应急物资设施等。

  第五,如何通过排污许可证实现点源管理制度的有效联动,比重构制度更具操作可行性。

  在欧美乃至我国台湾地区,由于历史先后次序和制度体系总体设计的原因,均建立了以排污许可证为核心的点源环境管理制度。以排污许可证作为企业的准入门槛与监管凭据,其他点源环境管理政策均围绕许可证开展。因此,有观点认为,应借鉴国外做法,以许可证制度实施改造甚至代替其他制度,一证管天下。笔者认为,在目前许可证制度实施刚性较差的现状下,这种想法给许可证赋予了较大的期望,拟通过许可证的设计实施解决其他制度本身的缺陷问题,甚至希望以此重构我国环境管理制度体系,这不符合现实,也使许可证制度的推进面临较大的制度障碍。

  与国际背景不同,我国各项点源环境管理制度先于排污许可证实施很多年,法规位阶也相对较高(如《环境影响评价法》等),已经形成了其固有的管理模式。相比之下,我国排污许可证立法较晚,直至2008年《水污染防治法》修订,才将排污许可证正式纳入法律框架。2015年实施的新《环境保护法》,才正式确立了排污许可证的法律地位,但目前依然存在法律条文冲突、法律实施细则不完善等问题。

  在此背景下推行排污许可证制度改革,应该以现行政策的有效联动为中心,而非重构点源环境管理制度。一方面,制度重构成本高昂,至少需要完成废止法律、整合机构、合并人员、调整队伍等路径。另一方面,若设计合理,许可制度能与前置政策的审批以及后续政策的监管与监察衔接,能够形成一条完整的政策链,制度整合已经能够很好地实现排污许可证对企业的证后管理功能。笔者认为,建立以许可证为核心的污染源管理制度体系,并不意味着革命式替代,理顺排污许可证与环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污申报、排污权交易等关系,实现制度关联衔接、目标措施一体最重要。

  ■以排污许可证实施推动环境治理体系创新和污染源有效监管

  一要坚持宽进、严管、小免的主基调。目前,全国尚存在大量的未批先建、批验不符合超标排污企业。如果界定所有违法企业都不应当获得排污许可,将有大量企业出现无证排污的状况。笔者认为,对这些企业不应“一刀切”,对违规企业的整改应当分阶段、分程度,具体问题具体分析。具体实施起来应把握3点:宽进,即将更多企业纳入排污许可证申请管理范畴,要求这些企业按照发证标准进行整改;严管,即严格发放排污许可证,严格要求企业按证排污,不得存在违法违规行为;小免,即对排污量少、污染物危害小的污染源免予发放排污许可证,降低行政成本。同时,要建立环保部门尽职免责机制,要把企事业单位不按证排污与许可证核发责任分割。

  二要坚持分类分级管理和循序渐进的方针。排污许可证对企业环境管理的要求较高,不可能对所有企业适用同样要求。分类实施、分阶段进行十分必要。在现行阶段,国控、省控、市控重点污染源具备监测监管基础,在线监测设备与相关管理措施均比较完善,建议对这些污染源优先发放排污许可证,中期则覆盖到一般污染源。对于尚不具备精细化管理能力的污染源,应加快科技研发步伐,提升监测技术能力与管理水平,待符合排污许可证管理要求后重点开展管理。对于优先发放排污许可证的污染源,可以根据实际情况对分排污口的排放、重点行业生产环节的污染控制等提出要求。

  在分阶段实施排污许可证的过程中,首次核发的有效期限建议短一些。允许政府在实施过程中拥有纠错权与终止权,通过开放性的管理体系改变排污许可证管理的现状。只有让排污许可证回归本位,发挥管理效用,不断吸收经验并予以改进,才能更为扎实地推进制度改革。在改革过程中,应当充分尊重已经发放的排污许可证的法律效力,在有效期限届满后再行更换,保持排污许可证发放的严肃性,避免朝令夕改的局面。

  三要以企业自我申请、举证、监测、公开的申领程序落实企业责任。长期以来,企业环境保护主体责任得不到落实,政府不少地方代行了企业责任并往往陷于被动。美国、瑞典等国家的经验告诉我们,企业自主责任的落实是排污许可证制度实施的重要保障,污染排放行为的监测、统计、申报、公开等均应由企业自行完成。而监督、管理则较多地由公众参与,政府部门实际上是仲裁者和核实者身份。

  按照法律要求,排污许可证应当整合对企业的污染削减、总量控制、自行监测、风险防范、环境管理等多方面的管理手段,成为企业与政府之间关于环境义务的守法文书与契约。企业应当落实社会责任,按照排污许可证载明的方式、去向、种类、浓度、总量排放污染物,并有责任将自己的守法行为向社会公开。

  要在排污许可证管理过程中转变工作思路、落实环保法要求,并界定环保部门和企业责权利关系。对于企业来说,必须按规定主动申请许可证,并提交许可事项定量申请要求的原因及相应说明论证材料、监测数据等。自我举证说明许可要求符合国家标准要求、符合国家产业政策、不对区域环境质量造成超标影响,并在排污许可管理信息系统上对社会公开。包括公众在内的利益相关方、环保团体都可以对企业许可材料提出意见建议。环保部门或法院等行政许可诉讼机构的主要任务是对控辩双方意见观点进行裁定,并结合国家有关环保要求予以许可。企事业单位在申领获得许可证的后续生产经营过程中要公开相关情况,提交年度报告,采取各种措施自我举证说明已经落实承诺、按证排污。

  落实企业环境主体责任,强化企业自主申报、自行举证、自行申请、主动公告是排污许可制度创新的方向,能够带动环境治理体系的创新。在这种模式下,企业通过许可证管理流程实现了排污情况的监测、申报、公开、举证等,可以突破目前主体责任不落实的制度瓶颈。政府或环保部门是规则程序的制定者、独立的仲裁者,不应将主要精力用于确认企业排放量和许可量上。环保部门的监督性监测只是核证企业排放的公开数据而不是获得企业排放数据,不承担数据偏差带来的系列问题,并按照许可要求进行企业环境行为的监督检查,彻底厘清企业主体责任和环保部门监管责任。环保部门认可企业材料真实性、守法承诺,一旦发现企业存在违法行为,则应当对其处以最严厉的惩罚,提高企业的违法成本,形成排污许可证的威慑效用。公众或环保团体提前介入、获取信息、表达诉求、听证对话,可以避免后续矛盾激化等问题,并开创有效实现社会监督的机制渠道,是多元共治的良好载体。

  四要以信息系统建设为排污许可管理的基础。排污许可证对点源管理的信息繁杂、头绪众多,是一项推动点源环境管理向精细化发展的政策。对排污许可证实行管理,需要构建完善的信息管理系统平台,记载企业的环境行为、监管企业的污染排放、核算企业的守法排放,并实施分层次信息公开,这是排污许可制度实施的关键一环。此系统能够有效整合各项排污数据,是管理转型、改革创新的有益工作,是落实信息公开、引入社会监督的载体,是环保系统尽职履责、落实排污单位社会责任的必要条件。对内,以国家、区域、排污单位多层次、多方面的排污数据为对象,开展对比分析、挖掘管理、集成决策,将总量控制用好、用活、用透,全面服务于环境管理工作;对外,以全国排污许可证发放情况汇总分析、宏观管理、互联互通、向下链接,实现核发管理情况的信息汇总分析与公开。

  五要推进许可制度实施第三方服务。在排污许可证的核发与管理过程中,需要对排污指标进行核定、对企业实际排放情况进行监测、编写企业年度排污状况报告书等,还需要开展基于容量的排污许可创新。这些科学技术问题应当由更加专业的第三方技术人员承担,由企事业单位采购第三方咨询服务,而政府部门主要履行监督与管理职责。因此,探索实施排污许可制度需要有专业的第三方团队作为技术支撑,拉动环保产业发展,这也是现代社会专业化分工的体现。

  作者单位:环境保护部环境规划院


编辑:盛作荣

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