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十八大以来生态文明建设与体制改革的举措与成就

2017年10月12日作者:常纪文来源:中国环境报

  党的十八大是中国绿色发展史上的重要转折点。通过5年的努力,生态文明建设取得了重大进展。党的十九大后,中国将进入中国绿色发展史上的重要转承期,既要完成2020年的绿色发展目标,也要为2030年乃至2050年的绿色发展目标奠定基础。

  鉴于此,有必要对党的十八大以来生态文明建设与体制改革的思路与举措进行全面总结与梳理,为十九大后深入开展生态文明建设和体制改革提出建议。

  中国生态文明建设与体制改革的辉煌成就

  党的十八大特别是党的十八届三中全会以来,中国生态文明建设与体制改革尽管面临巨大的环境保护与经济发展协调发展的挑战,但经过各方面的努力,制度不断落地,取得了巨大成就。

  在理念培育方面,绿色生产和绿色生活方式的培育是一场革命。通过对正面典型的示范引领和对反面典型的严肃惩罚,保护环境就是保护生产力、绿水青山就是金山银山以及生态兴则文明兴、生态衰则文明衰的理念广为各方接受,高质量、有效益的发展正在成为各地的自觉实践。目前,生态文明历史观、法治观、矛盾论、范畴论等哲学和法律理论已经形成,绿色发展观深入人心。

  在主体架构方面,通过改革有序地发挥了地方党委、地方政府、地方人大、地方政协、司法机关、社会组织、企业和个人在生态文明建设中的作用,环境共治的格局正在形成。

  其中,通过权力清单的建设,确立了权责一致、终身追究的原则。通过环境保护考核、督察、督查、约谈、追责,推进了环境保护党政同责的深入实施。地方人民政府向同级人大汇报环境保护工作,政协参与环境保护工作的民主监督,检察机关通过环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼加强对企业和地方执法机关的司法监督,公民和社会组织在信息公开的基础上加强了对企业和执法机关的监督,环境保护企业特别是龙头企业通过投融资机制积极参与环境保护第三方治理,促进了环境质量的改善。

  在区域发展方面,通过改革统筹和优化了区域的发展资源。为了降低物流成本,减少物流时间,促进产业结构在更大区域范围内优化、调整甚至一体化发展,京津冀、长三角、珠三角等地加强了区域交通网络建设,北京周边的一些市在中央协调下放弃了发展钢铁。京津冀等地制定了区域协同发展规划,推行统一规划、统一标准、统一监测、协同执法、统一司法、协同应急等措施。海南省、宁夏回族自治区和一些县市正在开展“多规合一”试点,发展空间正在不断优化。上游与下游间的生态补偿以及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿正在全面建立,区域绿色发展的公平机制开始发挥效应。排污权交易、碳排放权交易、水权交易、用能权交易正在进行,污水和垃圾处理的第三方治理市场持续火爆,为改善区域环境质量奠定了市场基础。城市垃圾分类和城镇污水集中处理稳步推进,农村垃圾分类收集处理和农村污水治理在一些省域取得突破,城乡环境综合整治取得新进展,社会的文明意识和文明水平进入新阶段。通过区域一盘棋的绿色发展改革,整体提升了区域经济发展质量和效率,环境保护的社会性与自然性不断契合。

  在有效监管方面,通过建立健全区域环境影响评价制度和区域产业准入负面清单制度,既提高了行政审批效率,又预防和控制了区域环境风险。

  通过省以下环境监测垂直管理、惩罚造假,维护了环境监测数据的真实性,初步形成了以环境质量管理为核心的大气环境管理模式,实现了管理模式的转型,有力地提高了环境质量。通过打击环境监测数据造假,打击红顶中介,保证了地方环境保护审批和环境保护考核的真实性,维护了环境保护考核和生态文明评价考核的严肃性,有利于形成正确的政绩观。通过垂直管理制度改革,一些地方建立了环境保护警察制度,一定程度地遏制了市县的地方保护主义。通过环境保护党政同责、中央环境保护督察和环境保护专项督查,2016年至今,追究了1万多人的责任,有力地打击了环境保护形式主义。而这些,是以前一二十年都想解决而难以解决的。

  在保障措施方面,绿色金融体系、环境保护投融资体系的推行,为绿色发展保驾护航。

  如,2015年全国环保投资总额为8806亿元,比2012年增长6.7%,2016年达到万亿;2015年全国环保污染治理和运营费用是3282亿元,比2012年增长25%。史上最严的《环境保护法》和其他环境法律,规定了企业自我监测、信息公开等义务,提高了罚款标准,规定了按日计罚、行政拘留、引咎辞职、连带责任、公益诉讼等新措施。2015年新《环境保护法》实施以来,几十万、几百万甚至高达几千万的按日计罚对违法企业形成了威慑,数以千计的环境违法者被行政拘留甚至刑事拘留,一批党政官员因为环境失职被追究纪律、行政甚至刑事责任;一些环境污染和生态破坏企业因为引起公愤被社会组织或者检察机关告上法庭,几千万甚至几个亿的环境损害赔偿金额使得污染环境无利可图。

  总体来看,环境保护法律法规的牙齿更尖锐了,有法必依的法治氛围正在形成。通过建立自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、区域生态文明建设目标评价与考核、环境保护责任终身责任追究、党政领导干部生态环境损害责任追究制度,河北省委、甘肃省委原主要领导在中央环境保护督察后被严厉批评,一些省部级和厅局级干部被查处,地方党政领导目前被戴上了尽职履责的紧箍咒。在调研中发现,有河北和甘肃等地被中央严厉追责的前车之鉴,各省、市、县三级党委和政府的官员都很敬畏党内法规和国家环境法律严肃的追责,内心深处已被触动。

  在治理实效方面,通过优化区域的空间发展格局,区域环境风险正在通过规划环境影响评价和建设项目环境影响评价得到控制;通过中央环境保护督察、环境保护专项督查,“散乱污”企业正在被清理整顿,产业结构正在科学调整,工业技术正在转型升级;通过严肃问责,侵占自然保护区、破坏湿地、污染环境的现象被大力遏制,环境保护的形式主义正在被克服,一批综合和特色的国家公园已经建立,一些植物物种正在恢复,一些消失的野生动物重新出现,生物系统的稳定性在休养生息中得以增强。

  国家统计局2017年发布的统计数据表明,2015年全国COD排放比2012年下降8.3%,氨氮排放比2012年下降9.3%;2015年二氧化硫排放量比2012年下降12.2%,氮氧化物方面下降20.8%;2016年京津冀地区PM2.5的平均浓度是71微克/立方米,比2013年下降33%,治理效果有目共睹;长三角PM2.5平均浓度是46微克,每立方米下降31.3%;珠三角地区PM2.5平均浓度下降31.9%。人民群众在具体、生动的生态文明实践中感受到了环境改善的效果。目前,全社会的环境保护获得感不断增强,生态文明的理念不断深入民心,生态文明建设和体制改革的共识已经形成。

  中国生态文明建设与体制改革的继往开来

  2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在国家层面首提倡导生态文明,党的十七大把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系,党的十八大把生态文明建设纳入全面建成小康社会的奋斗目标体系,并纳入“五位一体”总体布局。

  自此,生态文明正式进入经济和社会发展的主战场。经过酝酿期和萌芽期,生态文明建设与体制改革即将完成初创期。目前,在新发展观的指引下,生态文明制度体系的四梁八柱基本建立,资源能源节约、环境友好的关键体制、制度和机制已经初步创建,成效不断地显现。这些成效得益于党对生态文明建设与体制改革的高度重视和坚强领导,得益于党政同责体制和中央环境保护督察两大利剑的重要保障,得益于环境共治体制、制度和机制的全面均衡推进。

  党的十九大后,可以考虑对现行的生态文明建设和改革措施进行全面评估,扬长补短,针对现实的重点难点问题、制度构建的薄弱环节和体制制度运行中的梗阻问题,加强体制优化、制度整合和机制创新,确保生态文明建设与体制改革在新时代不断取得实效。

  作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长


编辑:李莹