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建设项目“不予批准”的五种情形

——新《建设项目环境保护管理条例》解读(二)

2017年08月10日作者:刘磊来源:中国环境报

  ◆刘磊

  修订后的《建设项目环境保护管理条例》内容变动较大,其中之一就是新增了建设项目环境影响评价文件不予批准的5种情形,首次将环境影响评价文件“不予批准”要求纳入法律范畴,是对我国环境影响评价管理多年工作的梳理、总结和集成,集中体现了“以改善环境质量为核心”的根本要求。

  一、“不予批准”情形规定对强化环境管理具有重要意义

  一是有利于提高各级环境影响评价审批执行力。

  新《条例》实施后,对于是否批准建设项目环境影响评价文件不再是自定规则、自行理解。“不予批准”将有法可依、有据可循,各级环境保护部门可以利用这个“杀手锏”,依法审批、按章办事,严把环境准入关,不再因无法律依据而陷入左右为难、进退维谷的尴尬境地。

  二是有利于统一评判建设项目环境可行性。

  “不予批准”情形规定为各方提供了一把尺子、一个标杆,一把尺子丈量,一个标杆评判,尺度一样、规则一样、标准一样、结果也应一样。对于环境保护部门,这把尺子是底线,若突破底线,环境影响评价文件将不予批准;对于建设单位,这把尺子是门槛,若不合格,项目将被挡在门槛之外;对于社会公众,这把尺子是标准,大家可以监督审查结果。

  三是有利于落实“以改善环境质量为核心”的要求。

  改善环境质量的重要任务就是解决老问题,控制新影响。新《条例》与《环境保护法》关于总量控制相关要求、《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》(以下简称《加强环境影响评价管理通知》)关于环境影响评价文件不予审批要求一脉相承,相互呼应,集中体现了改善环境质量的核心思想,强化了环境目标管理和污染防治要求。

  四是有利于提高环境影响评价管理整体效能。

  有了统一标准,各相关方均应对建设项目的环境可行性把关,属于所列情形的,建设单位、环境影响评价单位应优化项目布局、规模,或者强化环境保护措施,使建设项目具有环境可行性。审批部门、评估机构也易出具审查和评估意见,提高了各环节环境影响评价工作效率。

  二、“不予批准”情形规定紧扣“以改善环境质量为核心”的要求

  一是各情形有机联系、内在统一,紧扣环境质量这个主题主线。

  情形一以法律法规和法定规划为根本,强调行业管理与控制管制。情形二以改善环境质量为核心目标,强调环境目标管理和污染物总量管控的要求。情形三以达标排放为基准,强调新污染源防控。情形四以减少污染物存量为原则,强调“以新带老”,解决现有环境问题。情形五以提高环境质量为基本,强调环境影响评价文件是评判建设项目环境可行性的依据。

  各种情形既各自独立、自成体系,又相互联系、目标统一。五种情形犹如五条辅线,相互穿连、有机衔接,紧扣环境质量达标的主题,紧绕“以改善环境质量为核心”的主线。无论强化行业管理、空间管制,还是强化“老源”治理、“新源”控制,都是为了加强生态保护,改善环境质量。

  二是各情形相互支撑、互为保障,共同推进落实“以改善环境质量为核心”的目标任务。

  情形一突出了项目建设的合法合规性,反映了环境保护部门及产业、行业部门对建设项目的准入要求,体现了国家和地方优化空间布局、调整产业结构、化解过剩产能的迫切要求,这些要求将提高环境准入门槛,控制新增污染物排放,加强现有问题整改。

  情形二体现了国家改善环境质量的严格要求和坚定决心,反映了近期环境影响评价管理的重点任务。改善环境质量,既要从行业上管理,也要从空间上管制;既要对新污染源采取最严格的环境保护措施,也要对现有污染源进行控制和削减。

  情形三强调了污染防治措施的有效性,既是必要措施,也是有效措施,这是控制和降低环境影响、预防和减缓生态破坏、改善环境质量的重要措施之一。

  情形四强化了“去存量”环境管理要求,这是近期改善环境质量的重要工作,“去存量”既是改善环境质量的需要,也是为“新源”腾空间的需要。

  情形五可能影响审批部门对项目建设可行性的基本判断,从而加重改善环境质量的压力。

  三是各情形承前(内容上)启后(制度上)、凝聚合力,协同推进区域环境质量改善。

  新《条例》中“不予批准”情形与环境影响评价工作之前一系列相关要求是一脉相承的。

  首先,自2002年《环境影响评价法》颁布后,“环境影响评价风暴”、四个“一律不批”、“区域流域限批”、《环境保护法》关于总量控制相关要求、《“十三五”环境影响评价改革实施方案》关于严格环境准入要求、《加强环境影响评价管理通知》关于环境影响评价文件不予审批要求,以及近年来印发的14个行业环境影响评价文件审批原则等,都对环境影响评价文件不予审批情形进行了继承发展式的阐述。其中,《加强环境影响评价管理通知》提出“建立‘三挂钩’机制”,其不予审批要求既有与新《条例》同曲同工之处,又有异曲同工之处。

  其次,《环境保护法》、“气十条”、“水十条”、“土十条”等对特殊区域和部分行业的污染物特别排放限值提出了要求,生态保护红线相关政策、主体功能区规划等对产业的空间环境准入提出了要求,这些都与新《条例》互为补充。

  再者,“不予批准”关于“老源”、“新源”的要求强化了环境影响评价制度与排污许可制度的有机衔接。新《条例》既融入现有文件“不予审批”内容,又对接现有环境管理相关制度,将相互促进,共同推进区域环境质量改善。

  三、层层把关是落实“不予批准”要求的关键

  一是建设单位要把好初端关。

  建设单位是项目建设的责任主体,要结合各地生态保护红线划定及其要求,对项目选址、选线、布局的环境可行性进行初步判断;结合所属行业相关政策规划,对项目建设规模、工艺、开采方式等进行初步判断。综上初步判断项目建设的环境可行性,以便及时优化调整。

  二是环境影响评价单位要把好综合关。

  环境影响评价单位应结合前四种情形,对建设项目的环境可行性进行明确判断。通过解读相关环境保护法律法规、法定规划等,判明建设项目选址、选线、布局、规模的环境合理性;通过环境影响预测,评价建设项目环境影响及环境风险,判明环境影响的可接受性;结合环境影响预测和区域改善环境质量要求,提出最佳可行的污染防治技术和环境影响减缓措施,综合判断项目建设的环境可行性。

  三是评估机构要把好重点关。

  新《条例》将技术评估纳入其中,评估机构应为购买服务的环境保护部门提供科学客观的技术支持,严把环境准入关口。结合所列情形,重点评估建设项目的环境可行性、环境影响分析预测的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性。通过技术评估,或得出建设项目是否环境可行的结论,或得出无法判断建设项目是否环境可行的结论。

  四是环境保护部门要把好终端关。

  环境影响评价审批是环境影响评价最后一道关口,环境保护部门应立足“以改善环境质量为核心”,综合环境影响评价结论和评估意见,基于所列情形,最终判明建设项目是否环境可行,采取的环境保护措施是否可靠有效。凡是符合所列五种情形的,应不予批准该环境影响评价文件。

  作者单位:环境保护部环境工程评估中心

  《建设项目环境保护管理条例》

  第十一条 建设项目有下列情形之一的,环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定:

  (一)建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划;

  (二)所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准,且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求;

  (三)建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到国家和地方排放标准,或者未采取必要措施预防和控制生态破坏;

  (四)改建、扩建和技术改造项目,未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施;

  (五)建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实,内容存在重大缺陷、遗漏,或者环境影响评价结论不明确、不合理。


编辑:赵晓宇

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