◆曲官生

我国环境保护工作正面临社会转型期和环境敏感期共存、环境风险高发期与环境意识升级期叠加的严峻形势，迫切需要环保部门与担负有打击环境污染犯罪、保护公民环境权益的法院、检察机关和公安机关等司法部门强强联手，合力防范和打击环境污染违法犯罪活动。

加强联动的时代意义

加强行政执法与司法联动能够有效打击环境污染违法犯罪、遏制环境污染违法犯罪行为、改变环保部门单打独斗的局面，有着十分重要的意义。

加强联动可有效杜绝环境行政执法中以罚代刑现象的发生。由于历史原因及企业受利益驱动等各种因素影响，各类环境污染违法犯罪行为仍时有发生。环境行政执法与刑事司法相互脱节严重，造成一些涉嫌环境污染犯罪的案件没有进入刑事诉讼程序，滞留在环境行政执法环节，该移送的没移送，能罚则罚、一罚了之，客观上姑息纵容了环境污染违法犯罪行为。强化行政执法与司法联动，强化环境刑事立案监督，严肃查办人民群众反响强烈的重大环境污染事件背后的职务犯罪，可有效防止以罚代刑、有案不立等现象的发生，从根本上改变以往环境执法中违法成本低、守法成本高的状况。

加强联动能及时有效解决突出环境问题。解决影响可持续发展和关系民生的突出环境问题，单靠行政手段、单靠罚款往往难以奏效，必须借助最严厉、最具威慑力的刑法手段。通过加强行政执法与司法联动，可有效防止有案不能立、有罪不能究等现象的发生，及时、有效地解决各类突出环境问题。

加强联动便于司法部门更好地打击环境污染犯罪行为。司法机关在办理环境污染犯罪刑事案件时，因缺少环境保护专业知识、技能，有时无法直接对一些案件线索进行调查取证。这会延误打击环境污染犯罪的最好时机。而环保部门经常深入到排污单位内部，掌握大量环境污染犯罪线索，可以按照行政处罚法的相关规定进行调查取证，将违法单位或者个人的基本情况全部落实。环保部门可以为将来司法机关顺利介入提供专业性技术支持和优越的便利条件。

制约联动的现实障碍

虽然近年来各地在行政执法与司法联动方面进行了有益探索，陆续成立了与环境保护审判庭、环境保护检察处、公安局环境保护分局等相关机构。但不可否认，行政执法与司法联动工作还存在许多问题。有些地方的行政执法与司法联动甚

至已陷入有案不移、有案难移、无案可审和无案可查的尴尬境地。究其原因，有如下几点：

国家层面的法律法规依据不足。目前，国家层面上只有《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修正），作出了“可以在海上实行联合执法”规定。国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，只是针对移送案件进行了原则性的规定，具体如何去移送案件，却没有进行详细的规定。最高人民检察院、公安部、环境保护部等部门出台的相关意见、办法普遍存在法律效力位阶低的问题，既没有制定关于联动的具体实施细则，也缺乏对环保部门责任的规定。

普遍缺乏强有力的领导机构。目前，在行政执法与司法联动实践中，各地都建立了联席会议制度。但是由于环保部门对法院、检察机关和公安机关不具有法定监督权力和职责，有些司法部门往往不会积极参加会议，联席会议形成的决策也常常面临落实不到位的问题。

案件信息渠道普遍不畅。虽然有的地方建立了网上案件信息共享、流转平台，但真正通过信息共享平台或由环保部门定期向公安机关和检察机关通报而受到查处的环境污染犯罪案件凤毛麟角。公安机关、司法机关、环保部门之间缺乏监督和沟通。

大多没有案件咨询和会商环节。例如，一些地方环保部门有时出于“多一事不如少一事”的想法，不是积极主动就刑事案件进行会商，而是一罚了之，把自认为应移交的案件全部向公安机关移交。最终可能因证据不足或定性不准导致应移送的案件无法移送。

检察机关对行政执法与司法联动的监督不力。一方面，现行的有关行政法规和文件并没有明确如何对行政执法机关行使监督权；另一方面，由于相关法律法规并没有就行政机关如何落实检察建议进行规定，一旦环保部门不接受检察机关纠正违法意见，检察机关往往毫无办法。

完善联动机制的建议

笔者认为，要想真正实现环保行政执法与环保刑事司法顺畅联动，就必须构建一套健全的程序衔接机制和与之相配套的保障制度。

一是完善行政执法与司法联动法律法规体系。就目前情况下，可以对现行的各种规定进行清理、整顿，对法律条文进行重新整合。对于司法实践中的具体细节问题，涉及检察机关的，可以由最高人民检察院以司法解释的形式对相关问题加以规定，对于涉及环保部门的，可以由国务院制定行政法规加以规定，从而增强法律约束力，统一行政执法与司法联动的执法依据。

二是规范司法与行政执法的衔接程序。以案件移交阶段为例。环保部门对应当向公安机关移送的涉嫌环境污染犯罪案件，应当指定两名以上环境行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌环境污染犯罪案件的书面报告，报经本级环保部门正职负责人或者主持工作的负责人审批。本级环保部门正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的，应当在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不批准的理由记录在案。

三是完善保障司法与行政执法衔接程序制度。要健全联席会议制度。全力借助地方政府对环境质量负总责优势，由当地政府主要领导挂帅，分管环保工作领导出面召集，定期召开会议，研讨环境污染违法犯罪及办案工作中的新情况、新问题、新特点以及工作中出现的重大问题。

建立重大疑难案件咨询与会商制度。例如，对于案情重大、复杂、疑难，性质难以认定的案件，环保部门可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询和会商公安机关、检察机关，避免因证据不足或定性不准而导致应移送的案件无法移送。

完善案件信息共享制度。在环境行政执法过程中，环保部门、公安机关、检察机关要定期相互通报情况。在保密和安全的前提下，环保部门与法院、检察机关、公安机关之间还必须建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享平台，有效整合环境行政执法资源和刑事司法资源。

健全案件移送监督制度。例如，要进一步明确检察机关监督环保部门移送涉嫌环境污染犯罪案件的方式和拒不移交涉嫌环境污染犯罪案件的法律责任。同时，环保部门对公安机关不予立案的决定有异议的，应当建议检察机关进行立案监督等。

建立司法提前介入制度。例如，环保部门在查处环境污染违法案件时发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请公安机关派员提前介入案件的调查，共同商讨是否达到刑事追诉的标准。对于违法行为严重、群众反映强烈、造成较大社会影响的案件，检察机关要主动提前介入环境行政执法活动，到环保部门调阅相关执法材料，参与案件讨论，提出意见和建议，帮助环境行政执法人员解决其在证据收集中的误区，正确把握罪与非罪的标准。

实行目标责任考核制度。各级政府把环保部门、法院、检察机关和公安机关是否依法移送、受理、立案、办案等情况纳入依法行政考核和有关部门的综合考核评价体系。对应当移送而未移送的环保部门实行“一票否决”，并追究单位主要领导的责任。同时，要完善激励机制，把移送案件数量与质量作为评先评优重要依据，对在行政执法与司法联动工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰奖励。

作者单位：山西省环境监察总队