◆薄亚光

环境保护部近日发布了2014年11月全国秸秆禁烧情况，其中东北三省火点数较2013年同比均有所增加。其中，辽宁增加161个、黑龙江增加157个、吉林增加62个，平均每千公顷耕地面积火点强度排全国前三位的省份依次为辽宁（0.042个）、黑龙江（0.018个）、吉林（0.014个）。

从以上数据不难看出，东北地区的秸秆焚烧情况相对比较严重，秸秆禁烧压力巨大。要破解东北地区秸秆禁烧困局，不能只靠环保部门单打独斗，必须坚持疏堵结合、以疏为主的方针，形成地方政府统一领导，各部门各司其职、密切协作的工作格局。

“疏”不容乐观 治本亟待加强

国务院办公厅2008 年印发《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，提出到2015年秸秆综合利用率超过80%的目标任务。2011年，国家发改委、农业部、财政部联合印发《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》，提出到2013 年秸秆综合利用率达到75%的目标任务。

东北地区是我国粮食主产区和重要的商品粮基地。以吉林省为例，近年来在强农惠农政策支持下，农业连年丰收。据农业部门统计，2011年~2013年，吉林省粮食产量由3100万吨增加至3500万吨，产量年均增长达到6%。随着粮食产量增加，秸秆产生量也急剧增加，目前吉林省秸秆年产生量已突破4000万吨。但是，秸秆综合利用形势不容乐观。据了解，吉林省长春市已建成投运的3个秸秆发电项目每年可处理秸秆70万吨，1家秸秆制糖企业每年可消耗秸秆25万吨，市区生物质锅炉供暖每年可利用秸秆4万吨，累计综合利用秸秆不足100万吨，但长春市目前年产生秸秆量已超过1000万吨。

此外，吉林省秸秆发电企业受收购成本、运输成本、电网调度等多方面因素影响，均不同程度地陷入了燃料收集困难、发电难全额上网的困境。大部分处于微利或者亏损运营状态，难以按照设计标准满负荷生产。部分地区还存在秸秆综合利用专项资金缺乏有效监管的问题。有的秸秆综合利用企业名存实亡，在领取有关部门发放的专项补贴资金后，甚至不收购秸秆原料，不进行生产，成为应付上级检查的摆设。

“堵”难有作为 治标仍需努力

《大气污染防治法》规定，“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”

《大气污染防治法》明确了地方环保部门依法履行查处露天焚烧秸秆等环境违法行为的职责，但是受机构设置、人员编制、执法手段等因素制约，地方环保部门往往难以对点多面广的秸秆焚烧行为实施有效监管。以吉林省为例，现有耕地面积总量达703万公顷，而全省环境监察在岗人员仅1800余人，平均每人要负责监管3900公顷（39平方公里）耕地的秸秆禁烧工作。一方面，基层环境执法力量严重不足，特别是乡镇一级政府无环保机构和人员，监管频次及监管覆盖面无法满足工作要求；另一方面，环境执法手段薄弱，缺乏有效制约措施。

据了解，基层环境监察人员在查处焚烧秸秆的违法行为时，主要还是以说服教育为主。如果违法人员不听劝阻，继续实施焚烧秸秆的违法行为，环境监察人员只能向公安部门或者乡镇政府求助，环境执法的威慑力大打折扣。没有相关政府部门的配合，仅仅依靠环保部门自身履行监管职责，责令停止违法行为和罚款等规定难以执行到位。

回顾2014年东北地区秸秆禁烧工作，在疏与堵的贯彻和执行中暴露出了不少问题。这些问题不但严重制约了秸秆禁烧工作的开展，而且直接导致部分区域环境空气质量明显恶化。为妥善解决这些问题，确保2015年秸秆禁烧工作取得实效，各级地方政府应及早采取有效措施，下大力气构建疏堵结合的管理模式，加大考核力度，严格责任落实，确保政策执行到位、资金投入到位、考核监管到位。同时，努力推动农村环境保护机构建设，加大政策和资金扶持力度，探索建立有效打击环境违法行为的执法模式。

作者单位：环境保护部东北环境保护督查中心（现挂职吉林省长春市环境保护局环境监察支队）