姚俊颖

美国的环境法治高度发达，其环境法律体系完善，环境执法机制健全。美国环保局是美国环境执法的主要行政机构，承担着大部分环境法律的执法职能，积累了丰富的执法经验。

为了实现环境目标，美国环保局形成了一套“柔性”执法与“刚性”执法相结合的执法机制。“刚性”执法是指环保局依法对环境违法行为进行制裁，其以法律责任的严厉性威慑环境行政相对人遵守法律，此时的环境行政相对人处于被动守法状态。而“柔性”执法则是指环保局以引导的方式帮助环境行政相对人履行环境义务，使之形成良好的守法习惯，此时的环境行政相对人处于主动守法状态。

尽管这两种执法方式都能达到贯彻实施环境法律法规的效果，但是由于“柔性”执法注重发挥环境行政相对人的能动性并能有效缓解环境行政法律关系主体间的矛盾，因此“柔性”执法大大降低了双方的执法成本和守法成本。

美国环保局的“柔性”执法机制主要通过守法援助、守法监察以及守法激励3种手段实施。

守法援助

守法援助是美国环保局提供的一项环境行政服务。它通过为受管制对象开展指导、提供培训、给予技术援助以及推荐成本效益高的方法，以促进其理解并遵守环境法律法规。

以服务层级来分，环保局层面的守法援助工作主要是获取各行业部门的数据并根据行业分类标准建立起完备的数据库；环保局的具体办事机构则负责制定和派发法律指南资料、举办研习会和培训班、开发网络工具、开通法律热线并回答相关法律问题；环保局各地区办事处相应地负责开展讲座和培训、回答法律咨询、制定和派发法律指南资料以及提供其他直接的现场守法援助活动。

此外，一些法律还特别规定了定向的守法援助，如《清洁空气法》第507条、《小企业监管执法公平法案》要求针对小企业和社区开展特定服务。

开展守法援助不仅能更有效地施行新的环境法律法规，还能及时发现现行法律法规的不足以及那些大至全国范围、小至特定设备所出现的环境问题。

守法监察

守法监察是对受管制者的守法情况进行监督检查的一系列执法活动。法定的守法监察项目有44个，包括现场检查、调查、环境物质进出口监督等。随着守法监察工作的深入，被查出有违法行为的受管制者还会触发环保局的“刚性”执法机制，可见守法监察与“刚性”执法有着密切的联系。为此环保局还下发了《检查手册》和其他执法指南以统一规范守法监察工作。

具体来看，检查指的是对被管制对象的设备和场地进行实地探访的活动。检查程序通常包括进入实地前获取实地相关信息的“预备”程序以及实地探访时与设备或场地的代表人交谈、审阅记录和报告、拍照、收集样本、观察设备或场地的作业情况等正式程序。

检查工作既可以是为了解决一个特定的环境问题比如某条河流的水质而展开，也可以是为了监测某个工业部门比如化工厂而展开，还可以是为了生态系统管理比如大气和流域信息而展开。

记录审查指的是审阅被管制对象的环境记录资料的活动，但这项工作的开展并不一定必须进行现场检查。《清洁水法》中规定的排放监测报告即是一个例行的记录审查实例，它要求那些加入到“排放监测报告质量保证研究项目”的排污持证者必须每年上报这一项目开列的分析物清单数据。

调查则是指对被管制对象的守法情况进行特别的、详细的评估活动。与检查工作仅需开展一天至几天不同，调查工作通常需要持续几周的时间。

开展调查工作的前提条件是：工作人员在检查或记录审查活动中发现被管制对象存在严重的、广泛的、持续的民事或刑事违法行为，或者持续收到公众投诉、接到其他部门的移交等可以推断出被管制对象可能存在守法问题，在上述情况下调查程序才能被批准执行。

守法激励

守法激励则是一套被管制对象在采取了主动发现、迅速公开、不法纠正以及违法预防的措施下可以被减轻或免除处罚的政策和项目。守法激励旨在鼓励受管制者进行守法自查并主动改正和上报所存在的问题。环保局的激励项目包括审计政策、环境管理体系、污染预防项目、小企业守法政策、小型社区政策以及其他创新性工程和项目，并且环保局仍在致力于探索新的创新性激励策略。

环保局的审计政策，即所谓的“发现、披露、纠正和预防环境违法激励政策”，自1995年开始施行，是受管制者最主要的激励来源。其内涵是对那些开展主动发现、迅速公开、不法纠正和违法预防的受管制对象提供减轻或免除违法处罚的激励。

处罚减免不仅能调动被管制者自查纠错的积极性以提高守法率，还能降低环保局开展调查和强制执行的几率并进而减轻执法压力。为此，环保局制定了一系列环境审计协议以帮助受管制者制定自我审计方案，包括为受管制者列出详细的管理查核表、以简易的提问形式助其开展合法性评估。

环境管理体系按照国际标准化组织的定义，是指一个组织内全面管理体系的组成部分，包括为制定、实施、实现、评审和保持环境方针所需的组织机构、规划活动、机构职责、惯例、程序、过程和资源，还包括组织的环境方针、目标和指标等管理方面的内容。

环境管理体系在增进整体环保成效、增强守法效果和加强预防污染等方面是一个非常有效的工具。它为组织搭建了一个环境管理框架，它关注的是环境管理手法而不是各具体活动，保障的是操作者步骤的适当性而不是对方法或样本做出详细说明。

污染预防项目旨在从源头上预防和减少污染物、废弃物的产生，这一项目主要是以拨款、补助等形式帮助受管制者理解污染预防的概念和原则并运用到实践中。

小企业守法政策在1996年《小企业监管执法公平法案》第223条中有明确规定，其中，“小企业”指的是雇员不超过100人的企业。环保局将会对自愿揭露和纠正环境问题的小企业免除或大幅降低处罚，以此激励小企业遵守环境法律法规。

小型社区守法政策基于小型社区以有限的技术、管理、财政能力承担着更重的守法负担的现状，规定由环保局向小型社区提供诸如培训、指导、教程、清单、违法信息以及改正框架等资源，以提高小型社区的环境责任意识，增强其全面、持续守法的能力。

“柔性”执法机制体现了美国环保局执法手段的多样化，美国环保局也一直在致力于探索新的创新性手段来取得环境成果，并尝试把这些新手段转化成日常工作的一部分。目前，美国环保局已经成功地将守法援助、守法监察、守法激励以及民事和刑事强制执行手段结合起来，形成了一条靠多种手段协调配合、“刚柔并济”地解决环境问题的路径。

徒法不足以自行，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。虽然环境法律有其强制力作为后盾，但如果环境行政机构在执法中强调相对人的自愿行动和守法，注重向环境行政相对人提供环境执法服务，鼓励其习惯性守法行为，与之形成良性互动，并建立起双方的信任和合作关系，那么就能在环境法律的实施中减轻相对人的守法负担、增强其守法意愿，从而减轻环境行政机构的执法阻力、降低其执法成本，并最终保障环境法律法规的权威性、严肃性。

作者为中国政法大学民商经济法学院环境与资源保护法学2014级博士研究生