◆本报记者徐小怗 邵艺 徐丽莉 见习记者褚方樵

“目前，环保行政处罚自由裁量辅助决策系统已经实现了全覆盖，全局的环境处罚案件都通过系统流转，自2007年投入使用，已经处理了8000余件案件。”江苏省南京市环保局环境监察总队自动控制科科长柳伟说。从系统开发到每一次的升级，柳伟都是系统建设的负责人之一。

记者了解到，南京市是全国开展环保行政处罚自由裁量辅助决策系统建设（以下简称“辅助决策系统”）最早的城市之一，并一直走在前列，近些年，南京市环保局不仅向各地环保系统积极输出系统建设经验，同时也成为质检、工商等部门学习和借鉴的对象。

为什么建设辅助决策系统？

国家要求+自身需求 系统切忌形似神不似

为落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，2006年，南京市委、市政府下发了《加快电子政务建设，构建权力阳光运行机制的意见》，提出了在全市有行政执法权的部门和区县构建权力阳光运行机制的要求。2007年，南京市环保局开始建设行政审批电子办公政务平台。

“在参与电子办公政务平台的建设中，由于长期从事行政处罚工作，我们发现环境执法中经常存在违法企业对环保部门处罚决定“讨价还价”的情况，并且执法过程中行政处罚的自由度也比较大。”柳伟说，比如，对有的违法行为，法律规定了处罚上限和下限，最低的是100元以上1000元以下，最高的是10万元以上100万元以下。对有的违法行为，法律只规定了上限，最低的是200元以下，最高的是20万元以下；罚款倍数最低1倍，最高5倍；罚款比例最低的是10%以下，最高的是50%以下。由此推算，同样的环境违法，处罚金额却可能相差数十倍。这就意味着，环境违法行为和违法行为的每个节点都需要设立底线，使得行政处罚结果符合环保法律法规规范的最低标准。

开发过程中，南京市环保局着重对环保行政处罚自由裁量基准制度进行了研究、建设，在构建权力阳光运行机制中要限制、规范行政处罚自由裁量权。2009年，南京市环保局筹措专项资金，组织力量对“自由裁量计算引擎功能模块”进行升级研发，并最终将系统名称确定为“环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”。

由于最早涉足行政处罚自由裁量系统的研发，很多地方环保部门前来南京“取经”，这一成果已经在不少地区开花结果，但由于国家没有统一的标准规范，个别地区的系统建设存在“形似神不似”的情况。柳伟建议，各地环保部门要对系统真正形成需求，将系统引进后加大研发力度，主动研究系统和理念，建设符合本地区特色的辅助决策系统。

辅助决策系统可以做什么？

嵌入移动执法平台 执法人员可按图索骥

“辅助决策系统为行政处罚提供了一台辅助决策的计算器、一本引导执法的工具书和一套汇总信息的资料库。”柳伟说。

登录辅助决策系统，页面上显示有处罚案件、案件管理、检索统计、处罚事项、法律法规、文书制作、企业资信、裁量计算、系统帮助、系统维护10个模块。点击处罚案件，记者看到处罚权力、基准指数、处罚类型、处罚金额，工作人员输入某企业违法事实，选择对应的行政权力，然后在违法行为、违法后果选项中勾选相应的裁量因子，处罚结果中就直接呈现在执法人员面前。

据了解，辅助决策系统将每一个环境违法事实都拆分为违法行为和违法后果，并将违法行为和违法后果分为若干个子行为和子后果，进而确定违法行为和后果的表现形式，形成了裁量基准库。如企业超标排污，排入污水处理厂、河道和饮用水水源地都面临不同的处罚标准，排入污水处理厂可能情节相对较轻，排入饮用水水源地情节最重，而裁量标准就来自于已形成的裁量基准库。

据介绍，系统开发到后期，他们发现了裁量基准库的“妙用”。南京市环保局在推行移动执法系统后，直接将辅助决策系统嵌入移动执法平台，裁量基准库可以直接推送到一线执法人员系统中，直接指引执法人员有针对性地完成环境执法。比如对污水排放行为的判定，裁量基准库提供了基准，包括排放去向、排放量、排放浓度、水体环境等，执法人员到达现场，就可以按图索骥去现场查看或者询问，即使执法人员不熟悉，只要抓住裁量基准库提供的几个关键点，基本上就可以作出相对完整的调查取证工作，避免了新手的盲目性，提高了工作效率和现场执法的准确性。

与单纯依靠人力进行环境执法不同，信息化系统本身具有留存性。现场人员使用辅助决策在现场调查时，勾选的违法行为、情节、后果、采用的措施等信息，系统将直接生成罚款数据，不能人为随意调整和变动。柳伟认为，这大大降低了人为干扰的因素，一定程度上可以保护环境执法人员，避免说情等行政干预情况出现，同时也降低了权力寻租现象的发生，对环境执法人员也起到制约作用。

辅助决策系统怎么建？

将执法经验固化 形成基准数据库

“辅助决策系统的裁量因子主要包括违法行为和违法后果，而违法行为和违法后果则需要裁量基准库进行衡量。”柳伟说，基准库就好比基因库，我们最主要的任务就是完善裁量基准库，这是确定违法行为的核心和灵魂。”

那么，裁量基准库如何形成？

以往，新人初入环境执法领域，普遍是师父带徒弟，将执法经验以传帮带的形式传下去。显然这种经验传授很大程度上依赖于执法人员个人经验和个人素质。但裁量基准则是对一线执法人员经验的总结，提炼汇集形成裁量基准库，保证了执法人员整体素质和执法能力的提高。

柳伟告诉记者，系统建设初期，他们集结全市有经验的执法人员，分头梳理各自擅长的违法行为裁量基准。执法人员要将对违法行为裁定的方法、经验、标准一一列出，形成裁量基准的雏形。之后再对这些经验的共性和个性进行剥离和整合，将经验固定化、模式化，通过信息化手段，形成基准数据库。“由于环境执法是专业性特别强的领域，并且环境要素囊括很多方面，不可能要求每个人精通每个环境领域，这就需要组织专家和有经验的执法人员对工作经验进行梳理、提升，从而提供统一的执法流程。”柳伟认为。

目前，裁量基准库已经有近万条基准，并且随着法律法规的完善还在不断增改。“尤其随着新环保法、‘大气十条’、‘水十条’的实施，除了违法行为和违法后果外，我们还从社会学维度、环境专业维度、法律法规维度进行细化，丰富裁量基准库。”柳伟说。

同时，柳伟认为，由于自然条件等各方面的限制，南京辅助决策系统的裁量基础库只涵盖环境要素的一部分，比如由于南京没有海洋、森林环境执法，裁量基准库中就没有相关的裁量标准。他希望，各地在建设辅助决策系统时，可以积极开展裁量基准库建设，从而形成更大范围的裁量基准库。

辅助决策系统的明天在哪里？

形成案例大数据库 产生更大社会效应

当裁量基准库细化到一定程度，就会形成裁量基准大数据，辅助决策系统也会形成行政处罚案件的大数据。这些大数据可以干什么？

据柳伟介绍，小到一个地区，辅助决策系统可以了解每年有多少排污行为，可以了解这些排污行为主要触犯了哪些基准，这些行为产生了哪些伤害，可以发现这个地区污染趋势、排放的主要污染物、违法行为的共性问题等，可以指导地区有针对性地采取措施进行治理。

大到国家，如果全国性的基准库形成，国家就可以知道全国范围内每年的行政处罚情况怎么样，每个地区的环境违法情况呈现什么特点，每个地区的违法行为主要触犯了哪些环保法律法规等问题，不仅可以使国家制定的政策法规更有针对性，也可以对前期的政策法规进行检验。

“这些都要靠辅助决策系统所形成的大数据实现，未来，行政处罚方面的大数据可能会有更多应用。”柳伟表示。

同时辅助决策系统已可能产生更大的社会效益。比如随着信息公开程度的深入，如果辅助决策系统能够对社会公开，每个企业、个人都可以在实施某个环境行为之前，预先估量一下自己的行为，这既是对环境违法行为的事先约束，也是对政府机关执法行为的监督。