◆朱玫

随着“水十条”及《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》等文件的相继出台，水污染治理领域成为新一轮PPP模式关注的重点。

那么，如何稳妥推进水污染治理PPP取得实效，笔者认为应该注意以下3方面问题。

首先,要明晰新一轮PPP模式推进的主要目的。

不久前国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，明确提出推广PPP模式的重大意义之一在于有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，有助于解决政府职能的错位、越位和缺位问题。由此可见，中央层面大力推广PPP模式，旨在借此自下而上地推进政府职能转变，简政放权，而非仅仅解决融资、管理等技术层面的问题。从这个角度思考，水污染治理领域PPP模式的推广，其着眼点应该在于进一步破除政府及相关部门“运动员”、“教练员”、“裁判员”三位一体的身份。从环境公共产品和服务的直接提供者，转变为合作者和监管者。

因此，应先从制度层面，进一步明确划分水污染治理领域政府部门、企业和公众的权利和责任的边界，然后从项目层面再进一步扭转地方政府大包大揽的做法，逐步分清责权利。对非公益性项目，政府要放开建设、运营市场，健全经营收费机制，授予社会企业特许经营权，由业主自主，政府部门不得越俎代庖。对公益性或准公益性项目，其建设和运行费用要全部或部分纳入政府财政预算。前者可通过政府付费或政府购买服务的方式，后者可通过政府授予特许经营权附加部分补贴等措施，建立投资回报机制，对社会资本开放。另外，在确定PPP社会投资方时要注意选择方式的公平性，尽量减少采取单一来源采购等方式。因为脱胎于政府相关部门的企业天然具有竞争优势，也易成为单一来源采购的投资方，进而形成新的垄断，会不利于市场资本的进入。

其次,避免演变成一场运动式的工作。

根据世界银行2013年PPI数据库，1990年～2012年，中国共上马1065个基础设施建设PPP项目。同期，英国有648个项目，韩国为567个，澳大利亚为127个.从GDP占比来看，澳大利亚、英国等国2009年以来是减少的，2012年也分别仅占了不到0.25%和0.05%左右。据悉,全世界做得最好的国家，PPP项目在所有公共物品提供里面也只占到10％～20%。上述分析，可以说明PPP模式只是政府提供公共物品的一个途径，即使在市场机制较健全的发达国家其作用也是有限的，其成效还有待时间检验。目前,新一轮PPP设计从顶层开始，国务院及国家主要部委正全力推进。顶层推动好处显而易见，但是缺点也不容忽视。PPP模式更多的是从市场实际需求出发，有不同区域、不同行业自身的需求，而一旦借助公权力强行推开，容易变成一场运动，与市场经济精神相违背。现在业内主张PPP是一场婚姻，那么是自由恋爱还是包办婚姻，就非常重要。包办婚姻也有成功的，但是自由恋爱其婚姻成功率和婚后长久的幸福指数会更高。

因此,要注意这次由上而下的顶层设计可能带来的非市场效果。应该分清中央和地方政府界限，国家部门顶层设计注意力应该更多地集中在制度规范上，而非检查考核、下指标，关注具体的项目，让地方报项目数字的这种运动式的做法应适可而止。作为地方政府和部门也要审慎，一方面，要考虑政府的公共财政支出能力；另一方面，要考虑万一社会资本出了意外，还需要政府托举。

因此，要量力而行，要总体考虑未来10年甚至20年的区域财政总的承受能力，不能一哄而上，不计成本、不问因果，片面赶超比拼，完成任务。这也是财政部今年三令五申，要求每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%的深意所在。

第三,有些涉及公共安全的工作不可放手。

有些关系国计民生的基础项目，比如自来水厂、饮用水源地保护，不主张让外资、民资进入。因为无论何种企业，逐利是其最终目的，而关系国计民生的工作不能陷入逐利的笼子。而且PPP模式国家强调风险分担，某种程度上是把风险更多地转移到合作企业，但这并不意味着政府的风险就会减少。因为从百姓角度考虑，不管是谁来建设运营，最终是要提供优良的公共产品，百姓的诉求最终只会对政府主张，因此项目风险并不会因转移到社会资本而减少。某种程度上说，反而增加了政治风险。从这几年发生在外资、民资和私营企业的屡见不鲜的风险事故就可以证明。因此，笔者主张涉及公共安全的项目应该由政府不遗余力去做，财政给予充分的保障，同时加大行政处罚监督力度，确保提供优质产品。

PPP是公私合作的一种良好模式，需要循序渐进、因地制宜的长期实践探索，但也只能限定在一些公益性强而政府又能建立一定的投资回报渠道、民营资本进入能做得更好的领域。环境治理领域的重点还得放在第三方治理市场的建设上，让企业和公众拥有更大的自主权、自由度，政府更多地做好裁判员。

作者单位:江苏省太湖水污染防治办公室