◆陈亮

近日，人民网地方新闻报道江苏利民化工股份有限公司被指环评造假，环评问题又一次引发舆论。

纵观近几年见诸报端与网络的环评造假事件，有的是审批部门因地方政府的威逼而大开绿灯，有的是审批部门因建设单位的利诱而网开一面，有的是二者兼而有之。

审批部门放松环评阀门，源于守法收益和违法成本之“双低”现象。我国现行环保法是公共利益规制理论的阐释和捍卫，执法主体“良善”、“万能”是其基本的主体预设。在这一主体预设之下，执法机关的执法意愿不容质疑，而强化执法主体权限被视为解决我国环境执法不力的灵丹妙药。无论是原国家环保总局升格为部，或是新环保法对环境执法权力的强化，均是这一前提预设的逻辑展开。然而，笔者认为，这一主体预设与现实情况相去甚远。事实上，环评审批部门及其官员也是经济人，具有包括政绩、地方经济利益、声誉等在内的效用最大化追求。公共利益规制理论则忽略环评审批部门及其官员的这种经济人属性，进而忽略了环评审批部门及其官员的激励与约束。其恶果在于，环评审批部门无论执法好坏或者宽严，其结果均是一样：既不会因执法严格而获有收益，也不会因执法不严而受到损失。这种守法收益和违法成本“双低”现象的存在，为审批部门放松环评阀门提供了反向激励。在权力游离于笼子之外的情况下，这种反向激励将从可能变为现实。

从根本上讲，环评造假是委托代理人问题在环评领域的投射。从经济学视角看，各级环评审批部门不过是社会公众的代理人，他们与作为委托人的社会公众之间存在目标函数的差异：作为委托人的社会公众追求的是公共利益最大化，而作为代理人的环评审批部门则追求工资、奢侈消费等个体私利的最大化。这种目标函数的差异，使得代理人完全有可能偏离委托人的利益而谋求一己私利。由于信息不对称与搭便车问题的存在，作为委托人的社会公众很难观察和监督代理人的这种悖德行为，代理人便有可能寻找机会损害委托人利益而无需承担任何责任，这便是典型的委托代理人问题。从根源上讲，我国环评造假乱象的发生，是委托代理人问题在我国环评领域的投射。

杜绝环评造假，关键在于用委托代理理论指导中国环境法律制度的设计，确保“权力入笼”。我国环境法律制度的设计，应抛弃公共利益规制理论关于执法主体“良善”、“万能”的前提预设，将执法主体定位为社会公众的代理人，承认执法主体也是追求自身利益最大化的经济人。在这一前提预设之下，以调和社会公众与执法机关的利益冲突为目标，以强化执法主体的激励与约束为抓手，通过科学的制度设计，合理地增加执法主体的守法收益和违法成本，实现环境执法“权力入笼”，以迫使执法主体在成本效益核算之下兼顾公共利益和自身利益。只要激励与约束制度的设计科学合理，类似环评造假这种损公肥私之举便无处遁形。只有确保环境执法“权力入笼”，才能在环境执法部门与地方政府或污染企业之间筑起一道防火墙，防止环境执法部门因地方政府的威逼或污染企业的利诱而放松环评阀门。

作者单位：西南政法大学