◆李军

环境保护部、国家发展改革委联合发布《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》（以下简称《意见》），以维护环境功能、保障公众健康、改善生态环境质量为目标，对于促进主体功能区环境政策落地、推动我国生态文明建设具有重要作用。从科学合理、可操作的角度理解，《意见》特别体现了以下几个方面的内容。

体现环境政策在全国主体功能区政策体系中的基础地位

国家主体功能区的形成和发展，需要科学合理的主体功能区政策措施保障，涉及财政、投资、人口、环境等方面。其中环境政策是最基础、涉及面最宽的政策。

环境政策是主体功能区输出产品的质量保障。按照国家主体功能区规划要求，优化开发区和重点开发区主体功能是提供工业品和服务产品；限制开发区和禁止开发区主体功能是提供农产品和生态产品。对于工业品和服务产品，环境政策可以确保在不破坏生态和不降低环境质量的前提下实现；对于农产品和生态产品，只有通过严格的环境质量标准才能实现产品的安全和质量。

环境政策确保国土开发空间格局形成硬约束。按开发内容分类，国家主体功能区分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等类型区，各类地区内部又分为次一级的主体功能区。环境政策针对各层级、各类型主体功能区进行环境的空间化约束，确保国家及地方国土空间开发形式、方式、时序等符合主体功能规划的要求。

环境政策是主体功能区政策体系涉及面最广、最基础的政策。环境政策涉及自然生态环境、经济活动、社会管理等方方面面，人类的一切经济活动均受环境的约束，也对环境产生一定的影响。环境政策运用得当，主体功能区政策的全面贯彻就有了保障。

体现环境功能与经济社会功能空间协调以及人的健康与发展

《意见》充分考虑各地区空间上环境功能与经济社会功能协调一致，以确保环境政策措施提升环境质量、促进区域经济社会可持续发展的双重目标。

一是提出各主要主体功能区主要经济活动要求。围绕区域经济发展目标，提出各功能区经济发展重点领域，以确保环境政策措施有的放矢，更为精准。如在重点开发区中，对于北部湾地区、海峡西岸经济区，提出要发展高效优质生态农业，转变养殖业发展方式。

二是要求建立环境功能区与主体功能区的空间对应关系。《意见》提出编制实施环境功能区划，环境功能区划一级分类中划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、集聚环境维护区、资源开发环境引导区等类型，这些类型区以及二级区划类型，与国家主体功能区中优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区等均可以建立起来空间对应关系，保证了环境功能区与主体功能区空间对应。

三是考虑主体功能区内非主体功能发展政策需求。除主体功能外，每类主体功能区还有其他功能。如城市地区除提供工业品和服务产品的主体功能区外，还兼有提供农产品和生态产品的要求。针对这种要求，环境政策做了很好的应对。

经济社会发展的根本目标是人的全面发展。要实现这一目标，必须为人的生产和生活提供良好的环境。

一是将注重人的健康与发展作为最主要目标。《意见》的出台就是为顺应人民群众对良好生态环境的新期待，实现维护环境功能、保障公众健康、改善生态环境质量的目标。

二是把人的健康需求作为生态环境保护的主要指标和要求。如提出在建设项目环评和规划环评中推进人群健康影响评价，开展污染防治对环境、人群健康的效果评估。

三是从组织保障上高度重视生态环境建设。针对禁止开发区提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

体现环境功能主体之间的相互作用以及政策之间协同

《意见》充分考虑了环境功能主体之间存在的相互作用，并提出了有针对性的方案。

一是对流动生态环境载体管治措施的协调。针对河流上下游关系地区、大气环流中上风向和下风向地区，在环境政策设计中充分考虑环境要素空间流动的环境影响。

二是城市内部不同功能区之间环境功能的协调。《意见》在保障措施中提出开展城市最小生态安全距离试点，预留环境污染净化空间，缓解城市之间环境污染的相互影响。

针对各地经济社会发展现状、所处发展阶段、发展目标等方面的差异，特别是各类地区面临的问题和难题差异，《意见》对各种主体功能区提出了针对性强的对策措施。

如在优化开发区环境政策设计中，分别针对京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区各地的实际情况，提出了环境政策措施发力的重点和关键环节。

针对环境政策管理和服务的对象特征，《意见》提出政策措施时特别注重各种环境政策之间的协同和协调。

一是充分考虑生态环境保护和治理各环节的政策协调。针对事前评估、事中监管、事后维护跟踪等环境管治要求，提出呈体系的政策措施。

二是不同生态环境要素对象之间的政策协调。《意见》提出大气、水体、土壤、植被等环境功能承载体的环境功能统筹规划，并考虑各要素之间的相互作用。如在重点生态功能区政策设计中提出保持并提高区域的水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等生态调节功能。

三是构建覆盖经济活动全过程的环境管治政策。《意见》从生态环境相关的经济活动全过程来考虑环境政策措施。如针对珠江三角洲地区大气环境治理需要，提出二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物等多种污染物协同减排。

四是区域之间的政策协调。《意见》认为一个地区环境治理与周边地区分不开，提出跨地区综合治理措施。如在优化开发区环境政策设计中提出，京津冀地区要联防联控环境污染。

体现生态环境各方参与的体制机制创新及保障能力建设

生态环境保护需要多部门参与，《意见》充分考虑了这一点。

一是与经济管理规划部门的协调。如在环境政策保障措施中提出开展市县“多规合一”试点，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。

二是强调与土地管理部门的协调。用地控制是提高环境准入门槛最有效的方法，通过用地类型与数量管控可实现环境政策落地。《意见》提出严格污染场地开发利用和流转的审批等内容。

三是与其他部门的协调。水利部门和环保部门从不同角度对水体环境质量进行持续性监测。《意见》多次强调水资源保护问题，如在重点开发区政策设计中提出对武汉城市圈等区域要加强重点水域水资源保护和水环境污染防治。

《意见》特别注重环境政策的可操作性，从具体措施、时间要求、任务要求等多角度予以明确。从技术方法、组织保障等多方面入手，确保环境政策实施的实际效果。

一是针对生态环境保护重要参数与任务提出要求。如对于禁止开发区提出，2020年底前迁出或关闭排放污染物以及有可能对环境安全造成隐患的现有各类企业事业单位和其他生产经营者。

二是构建一体化环境监管能力。如在农业地区措施设计中提出，建立承载能力监测预警机制，加强对农业污染源的监测预警。

三是构建环境治理合作机制。一方面要求环境功能区划进一步落地，在省级环境功能区划中将环境功能区划单元细化到可操作的空间。另一方面，在主体功能区环境政策基础上，建立环境功能区政策体系，将环境功能区划作为项目环评的主要依据之一。

四是加强多方参与的环境执法能力建设。如提出上级政府对下级政府环境质量情况进行定期巡视的措施。

作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院