王珏 汪涛 包存宽

党的十八届五中全会提出绿色发展的理念，开启了“用制度保护生态环境”的新时代。生态文明要求从源头上解决发展方式的问题，实现发展观的根本转变。战略环评是推动发展战略转型的重要手段，可以使决策更绿色、更环保，更充分体现源头预防理念。

用战略环评工具作用于经济与社会发展规划是最有效、最具操作性的方法。当前，应积极推进地级市经济与社会发展规划的战略环评，逐步建立起层次分明、重点突出的发展规划战略环评体系。

对发展规划进行战略环评是生态文明建设的重要体现

当前，要把握好国家的发展方向，必须要把握好地级市的发展。2014年国家发展改革委员会出台的《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》将市县作为发展规划改革创新的切入点。因此，战略环评应该从地级市发展规划入手，确保地市一级的发展真正贯彻生态优先、环境优先的理念。

近年来，我国环境治理取得了显著成效，但生态环境问题仍然是明显短板。一方面，随着人民群众对良好环境需求增强，政府对于环境问题的重视程度日益提升，环保工作持续加强；另一方面，有些地市政府仍奉行“唯GDP论”，环保工作内在动力不足，以牺牲环境为代价的粗放型经济发展方式仍没有根本扭转，环保更多停留在中央政府的政策层面，缺乏有效的制度载体来约束地方行为。

同时，环保立法工作不断推进，《环境保护法》、《环境影响评价法》以及相关实施条例都已相继出台，对于环境治理发挥了积极作用。但是，目前仍更多采用行政处罚手段，将环保的权力和压力下移到基层环境执法部门，不仅使法律的执行力度大打折扣，而且很容易出现行政权力的异化。

制度供给是当前推进生态文明建设的重中之重。这样的制度体系包括法制建设、政策引导、制度供给、市场机制、社会风尚引导等。单纯环保领域内的制度无法从根本上解决问题，必须通过有效的制度将生态文明理念融入国家发展的重大决策中。因此，在经济与社会发展规划中必须充分体现生态文明的理念和实质。

经济与社会发展规划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，是我国政策的核心机制，甚至是政策体系中的元政策。其主要任务有3个，即合理有效地配置公共资源，引导市场发挥资源配置的决定性作用，促进经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。其中，合理有效配置公共资源是发展规划的最基本任务。

发展规划作为最基本的战略，不仅是一种工具，更是一种价值观的体现。从“十一五”规划开始，更强调空间布局和分区引导，首次出现了主体功能区规划，规划中已体现出“环境保护优先于经济发展”的思想。虽然在“十一五”、“十二五”规划中都有生态环境的篇章，但规划总体上仍是以经济发展为首要目标。笔者认为，要实现发展转型，必须变革传统的规划决策模式，突出以资源环境约束引导规划目标的设置。同时，发展规划要协调好政府、社会、市场之间的关系，形成生态文明建设的合力。

做好地级市发展规划环评是战略环评升级的突破口

目前，开展战略环评的首要任务是开发出有效的评估工具。对在现行规划体系中处于基础性、统领性地位的发展规划进行环评，是将生态环境目标与经济目标、社会目标置于同一平台进行综合考量的最佳决策辅助制度。因此，战略环评应成为实现绿色发展的最核心制度，以此推动生态文明制度进一步完善。

随着《规划环境影响评价条例》及技术导则的发布，我国战略环评无论从理论上还是从技术上都有了长足发展。但战略环评的实际应用并不广泛，没有发挥其应有的作用。因此，战略环境评价亟待升级。对地级市经济与社会发展规划开展环评正是战略环评本身升级的契机或具体体现。战略环评应以生态文明为目标，以发展规划为抓手，基于运用多元共治思想，充分调动各相关部门、社会组织，积极引导与约束发展规划，并使之成为地级市生态文明建设的重要制度载体。因此，战略环评升级的突破口应该是对地级市经济和社会发展规划开展环评。

第一，经济和社会发展规划是对一定时期内经济和社会发展、土地利用、空间布局、环境保护，生态建设措施的综合部署、具体安排和实施管理，环境、经济、社会、资源等内容放在同一规划中应相互协调，经济发展必须受到环境承载力的制约，环境保护必须得到经济支持，不能过度制约经济健康发展，要通过做好战略环境评价找到三者的平衡点，为决策者提供判断，成为实现生态文明的工具。

第二，造成环境问题的原因是环境和自然资源的有效配置方面出现制度缺陷和制度失灵，导致规划结构布局不合理，即国土空间没有按照主体功能区划的要求，形成经济、人口、环境、资源相协调的格局；重大产业安排布局没有充分考虑与环境资源承载能力的适应性。而这些都需要通过对经济和社会发展规划进行战略环评来解决。

第三，在经济与社会发展规划的制定中，环境因素往往被忽略，政策制定部门之间利益冲突、政策执行过程失真、环境政策维护成本高、环境政策操作困难等因素普遍存在，要想使生态文明落实于发展规划，应该把战略环评作为预防发展规划政策缺陷的工具。

对地级市发展规划进行战略环评的建议

笔者认为，发展规划战略环评的首要任务应该是对发展规划进行缺陷分析。可以从战略内容失误、战略执行失真、战略组织失效3方面进行分析。

战略内容失误是战略目标不明确、战略间缺乏协调。发展规划中虽然提及生态文明的理念，但是由于还有经济、社会各项指标，多重目标之间的关系本身未能阐释清楚，导致地方政府在制定规划时刻意强调经济、社会方面的指标，而选择性忽视生态环境方面的指标。各发展规划间缺乏协调的问题较为突出，如新老规划的不协调、地方与上级政府的发展规划不协调、同一流域区域的不同地区间的发展规划不协调，以及各部门间的专项规划的不协调等。

战略执行失真主要表现为战略执行中被表面化、扩大化、缺损或替代等选择性执行。发展规划中虽然强调了生态环境保护、保护耕地、节能减排等，但是在规划实施中也经常出现经济类目标与指标圆满甚至超额完成，而资源利用、生态建设与环境保护的目标与指标却落空。

战略组织失效，即不同战略利益主体间的利益发生不一致，都以自身利益最大化进行战略执行。最典型的就是地方政府与上级政府利益的冲突，以及规划制定部门与环保部门之间的利益冲突，最终都有可能导致国民经济规划中的生态文明理念无法真正实现。

针对以上缺陷，战略环评应发挥纠偏及协调各方利益的作用，因此，应具备以下特点：

一是战略性。发展规划具有很强的综合性，是由一个个具体的规划组成，但又不等同于一个个具体项目的叠加，每个项目环评的累加不等于是发展规划的环评。环境具有整体性，发展规划战略环评应用系统思维看待环境影响。

二是协调性。发展规划是对经济与社会发展各方面的综合与协调，包括政府、市场、社会之间，国家、省、市县及乡镇等不同行政层级之间，不同政府部门（发展、经济、城建、环保、水利）之间，社会、经济与环境生态、资源之间关系的协调。

三是复合性。发展规划解决的是发展问题，不仅仅是环境保护问题，这决定了其涉及多学科知识。开展发展规划的环评仅仅依靠环境科学背景的人员无法完成，要由不同背景的人员组成专门战略环评机构。

四是跟踪性。发展规划从编制到具体落实是一个长期的过程，战略环评不可能一次完成，而要全程介入。尤其是在具体实施过程中，战略环评应发挥跟踪监督的作用。

五是替代性。发展规划不可能像项目一样被否决，发展规划的战略环评更侧重于提供替代方案，为生态文明建设提出可行性建议。

作者单位：复旦大学环境科学与工程系