国务院5月31日印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。为全面深入了解《土十条》出台的背景、意义及《土十条》的主要内容，记者采访了环境保护部有关负责人。

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析因探源

1、《土十条》出台的背景是什么？

近年来，各地区、各部门积极采取措施，在土壤污染防治方面进行探索和实践，取得一定成效。但是由于我国经济发展方式总体粗放，产业结构和布局仍不尽合理，污染物排放总量较高，土壤作为大部分污染物的最终受体，其环境质量受到显著影响。

当前，我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重，已成为全面建成小康社会的突出短板之一，党中央、国务院对此高度重视。习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示指示，要求切实加强土壤污染防治工作。

制定实施《土十条》是党中央、国务院推进生态文明建设，坚决向污染宣战的一项重大举措，是系统开展污染治理的重要战略部署，对确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定具有积极作用。

2、与水体和大气污染相比，土壤污染具有哪些特点？

一是土壤污染具有隐蔽性和滞后性。大气污染和水污染一般都比较直观，通过感官就能察觉。而土壤污染往往要通过土壤样品分析、农作物检测，甚至人畜健康的影响研究才能确定。土壤污染从产生到发现危害通常时间较长。

二是土壤污染具有累积性。与大气和水体相比，污染物更难在土壤中迁移、扩散和稀释。因此，污染物容易在土壤中不断累积。

三是土壤污染具有不均匀性。由于土壤性质差异较大，而且污染物在土壤中迁移慢，导致土壤中污染物分布不均匀，空间变异性较大。

四是土壤污染具有难可逆性。由于重金属难以降解，导致重金属对土壤的污染基本上是一个不可完全逆转的过程。另外，土壤中的许多有机污染物也需要较长时间才能降解。

五是土壤污染治理具有艰巨性。土壤污染一旦发生，仅仅依靠切断污染源的方法则很难恢复。总体来说，治理土壤污染的成本高、周期长、难度大。

3、土壤污染物主要有哪些？

土壤中的污染物来源广、种类多，一般可分为无机污染物和有机污染物。

无机污染物以重金属为主，如镉、汞、砷、铅、铬、铜、锌、镍，局部地区还有锰、钴、硒、钒、锑、铊、钼等。有机污染物种类繁多，包括苯、甲苯、二甲苯、乙苯、三氯乙烯等挥发性有机污染物，以及多环芳烃、多氯联苯、有机农药类等半挥发性有机污染物。

4、土壤污染对地下水有什么影响？

地下水污染是指由于人为活动造成地下水质恶化的现象。土壤污染是浅层地下水污染的一个重要来源，土壤中的一些污染物容易淋溶或随渗水进入地下水，日积月累造成浅层地下水水质变差，最终导致污染。

5、造成我国土壤污染的主要原因是什么？

我国的土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的，主要原因包括：

一是工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因。尾矿渣、危险废物等各类固体废物堆放等，导致其周边土壤污染。汽车尾气排放导致交通干线两侧土壤铅、锌等重金属和多环芳烃污染。

二是农业生产活动是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉，化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等，导致耕地土壤污染。

三是生活垃圾、废旧家用电器、废旧电池、废旧灯管等随意丢弃，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

四是自然背景值高是一些区域和流域土壤重金属超标的原因。

6、我国在土壤污染防治方面开展了哪些工作？

与发达国家和地区相比，我国土壤污染防治工作起步较晚。从总体上看，目前的工作基础还很薄弱，土壤污染防治体系尚未形成。上世纪80年代至90年代，我国科学家开始关注矿区土壤、污灌区土壤和六六六、滴滴涕农药大量使用造成的耕地污染等问题。“六五”和“七五”期间，国家科技攻关项目支持开展农业土壤背景值、全国土壤环境背景值和土壤环境容量等研究，积累了我国土壤环境背景的宝贵数据，在此基础上制订并于1995年发布了我国第一个《土壤环境质量标准》。

近年来，我国土壤环境问题日益凸显，引起社会广泛关注。按照党中央、国务院决策部署，有关部门和地方积极探索，土壤污染防治工作取得一定成效。一是组织开展全国土壤污染状况调查，掌握了我国土壤污染特征和总体情况；二是出台一系列土壤污染防治政策文件，建立健全土壤环境保护政策法规体系；三是开展土壤环境质量标准修订工作，完善土壤环境保护标准体系；四是制定实施重金属污染综合防治规划，启动土壤污染治理与修复试点项目；五是编制土壤污染防治行动计划，全面推动土壤污染防治工作。

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摸清“家底”

7、《土十条》编制的总体考虑是什么？

一是坚持问题导向、底线思维。与大气和水污染相比，土壤污染具有隐蔽性，防治工作起步较晚、基础薄弱。为此，我们重点在开展调查、摸清底数，推进立法、完善标准，明确责任、强化监管等方面提出工作要求。同时，提出要坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线。

二是坚持突出重点、有限目标。国内外实践表明，解决好土壤污染问题需要付出长期艰苦的努力。针对当前损害群众健康的突出土壤环境问题，立足初级阶段的基本国情，着眼经济社会发展全局，《土十条》以农用地中的耕地和建设用地中的污染地块为重点，明确监管的重点污染物、行业和区域，严格控制新增污染，对重度污染耕地提出更严格管控措施，明确不能种植食用农产品，其他农作物不是绝对不能种；对于污染地块，区分不同用途，不简单禁用，根据污染程度，建立开发利用的负面清单。同时紧扣重点任务，设定有限目标指标，以实现在发展中保护、在保护中发展。

三是坚持分类管控、综合施策。为提高措施的针对性和有效性，根据污染程度将农用地分为3个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等措施；对建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入；对未利用地也提出了针对性管控要求，实现所有土地类别全覆盖。在具体措施上，对未污染的、已经污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，既严控增量，也管好存量，实现闭环管理，不留死角。

8、《土十条》的出台实施将对我国土壤污染防治工作产生什么样的推动作用？

《土十条》的出台实施将夯实我国土壤污染防治工作基础，全面提升我国土壤污染防治工作能力。

一是通过开展土壤污染状况详查工作，查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况，摸清土壤污染家底。

二是通过制修订土壤污染防治相关法律法规、部门规章、标准体系等，使土壤污染防治法律法规标准体系基本建立健全。

三是通过开展土壤污染治理与修复试点示范，在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面探索土壤污染综合防治模式，逐步建立我国土壤污染防治技术体系。

四是通过规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理，明确治理与修复责任主体，实行土壤污染治理与修复终身责任制，充分发挥市场作用等措施，推动土壤污染治理与修复产业发展。

五是通过明确各方责任，加强信息公开，宣传教育等措施，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。

9、为什么要开展土壤污染状况详查，如何组织开展？

全面准确掌握土壤污染状况是开展土壤污染防治与监管工作的重要基础。2005年~2013年，环境保护部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查，调查面积约为630万平方公里。

1999年以来，国土资源部开展了多目标区域地球化学调查。截至2014年，已完成调查面积150.7万平方公里，其中耕地调查面积13.86亿亩，占全国耕地总面积的68%。

2012年，农业部启动了农产品产地土壤重金属污染调查，调查面积16.23亿亩。

总体上看，已完成的土壤环境调查，初步掌握了全国土壤污染的基本特征和格局，了解了土壤主要污染物。但是，由于调查时间跨度大，调查方法不统一，调查精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，迫切需要在现有调查工作基础上，进一步提高调查精度，真正摸清土壤污染底数，获得地块尺度的土壤污染数据。

通过开展土壤污染状况详查，进一步摸清农用地土壤污染状况，准确掌握污染耕地的地块分布，评估土壤污染对农产品质量和人群健康的影响，探明土壤污染成因，了解重点行业企业土壤污染状况，获取权威、统一、高精度的土壤环境调查数据，建立基于大数据应用的分类、分级、分区的国家土壤环境信息化管理平台，全面满足环保、国土、农业和卫生等领域需求，为全面实施土壤污染防治行动计划提供科学依据。

目前，有关部门正在编制详查总体方案，积极筹备各项工作。

10、农用地详查2018年完成，重点行业企业用地详查2020年完成，这是基于什么样的考虑？

根据土壤污染状况详查工作量进行测算，计划用两年左右时间完成农用地详查，用4年左右时间完成重点行业企业用地详查。

11、目前我国已经开展了哪些与土壤相关的监测调查？行业监测网都有哪些？土壤环境质量监测点位如何整合？

目前除环保部门外，开展土壤监测调查的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。

除环保外，与土壤相关的行业监测网主要涉及农业部门和国土部门。

农业部门针对耕地地力的监测，在全国建立了107个国家级耕地质量监测点；针对农产品产地及周围环境污染，重点在工矿企业周边农区、污水灌区、大中城市郊区等布点监测，计划设立15.2万个产地安全监测国控点。国土部门组织开展了多目标区域地球化学调查，但尚未建立常规监测网。

环保、农业、国土部门已开展的监测调查多属于专项工作性质，部分指标重合，但各自监测调查的规范、点位、频次不尽一致，需要逐步整合，以满足各级政府和有关部门管理需要。

12、土壤环境质量监测网络如何建设？

环境保护部正在开展土壤环境质量监测网建设，截至2015年12月，已在全国设置了土壤环境质量监测国控点位31367个，其中包括一般点位22816个，风险点位8551个，已覆盖90%县（市、区）。2016年拟再增加7000个风险点位。

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修法立标

13、为什么要专门制定土壤污染防治法？

目前我国尚没有土壤污染防治的专门法律法规，现有土壤污染防治的相关规定主要分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中，如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《草原法》、《土地管理法》、《农产品质量安全法》等。由于这些规定缺乏系统性、针对性，亟待制定土壤污染防治专门法律，以满足土壤污染防治工作需要。

14、《土十条》提出配合完成土壤污染防治法起草工作，目前进展情况如何？地方性土壤污染防治法规有什么进展？

2013年，十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目。

受全国人大环资委委托，环境保护部联合国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家卫生计生委等部门完成土壤污染防治法草案建议稿，于2014年12月报送全国人大环资委。

为推进土壤立法工作，近两年来，环境保护部配合全国人大环资委深入开展调研，多次召开专题研讨会、座谈会，举办专题讲座，修改草案10余稿。在起草过程中，陈昌智、沈跃跃副委员长分别亲自带队赴山东、辽宁、湖南、河南、广东、福建等多省区调研。

根据全国人大环资委安排，拟在2016年年内进行两次内部初审，2017年提交给全国人大常委会，完成提请和审议的任务。

2015年12月，福建省发布《福建省土壤污染防治办法》；2016年2月，湖北省颁布《湖北省土壤污染防治条例》。湖南、河南、广东、吉林等省正在进行土壤污染防治立法工作。

15、目前我国土壤环境保护标准有哪些？还需要制订哪些标准？

我国现行土壤环境保护标准体系包括三类、48项标准：一是土壤环境质量（评价）类标准，包括1项土壤环境质量标准、3项特殊用地土壤环境评价标准、4项建设用地土壤环境保护技术导则；二是土壤环境监测规范类标准，包括1项土壤环境监测技术规范、37项土壤环境污染物监测方法标准；三是土壤环境基础类标准，包括2项相关术语标准。

下一步标准制修订工作主要包括：一是制修订农用地、建设用地土壤环境质量标准，替代现行土壤环境质量标准；二是制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范以及环境影响评价技术导则；三是完善土壤污染防治相关标准，修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，制订可降解农用地膜标准，修订农用地膜、农药包装标准；四是完善土壤中污染物分析测试方法；五是分类研制一批土壤环境标准样品。

16、现行土壤环境质量标准为什么要修订，进展如何？

我国现行《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）（以下称“现行标准”）于1995年7月13日颁布，1996年7月1日实施，在我国土壤环境保护和管理中发挥了重要基础性作用，目前已不适应现阶段土壤环境保护实际工作需要，主要存在以下问题：

一是适用范围小。仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，缺少适用商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务等建设用地的土壤环境质量评价指标。

二是项目指标少。仅规定了8项重金属指标和六六六、滴滴涕2项农药指标，而近年来土壤污染形势日益复杂，尤其是工业污染地块土壤环境管理需要评价的污染物种类繁多。

三是实施效果不理想。一级标准依据“七五”土壤环境背景调查数据做了全国“一刀切”规定，不能客观反映区域差异；二、三级标准规定的指标限值存在偏严（如镉）、偏宽（如铅）的争议，部分地区土壤环境质量评价与农产品质量评价结果差异较大。

针对现行标准存在的上述问题， 2006年环境保护部启动标准修订工作，先后组织召开20多次专题工作会、研讨会，反复研究、梳理土壤环保标准体系结构、作用定位和主要内容。

目前，制修订后的标准已3次向社会公开征求意见，通过环境保护部标准审议专家委员会和部长专题会议审议，进一步修改完善后按程序报批。

17、为什么要修订现行农膜标准？全国每年废弃农膜有多少？

现行农用地膜厚度国家标准为0.008±0.003mm。即便是符合标准的农膜也比较容易破碎，导致废弃农膜回收难度大、成本高，需要通过修订标准提高厚度要求，便于回收利用。据有关调查研究，2013年我国废弃农膜总量超过100万吨。

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分类管理

18、重点监管行业是如何考虑的？

根据第一次全国污染源普查和全国土壤污染状况调查结果，筛选出有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等作为重点监管行业，主要考虑是，这些行业排放的污染物均为重点监管污染物，严重威胁土壤环境和人体健康。

19、为什么要划定农用地土壤环境质量类别？与农用地分等定级的区别是什么？

为提高管理的针对性和有效性，根据土壤污染程度，对农用地实施分类管理，分别采取优先保护、安全利用、严格管控等措施，最大限度降低农产品超标风险。农业、国土资源部门组织开展的农用地分等定级主要反映土地生产力水平的差异，主要依据地理区位、水热条件、经济价值等因素进行划定。

20、企业防治土壤污染的责任有哪些？

企业责任包括加强内部管理，将土壤污染防治纳入环境风险防控体系，严格依法依规建设和运营污染治理设施，确保重点污染物稳定达标排放，开展企业用地土壤环境监测；造成土壤污染的，应承担损害评估、治理与修复的法律责任。

21、农艺调控包括哪些具体措施？

在土壤污染防治中，农艺调控是指利用农艺措施对耕地土壤中污染物的生物有效性进行调控，减少污染物从土壤向作物特别是可食用部分的转移，从而保障农产品安全生产，实现受污染耕地安全利用。农艺调控措施主要包括种植重金属低积累作物、调节土壤理化性状、科学管理水分、施用功能性肥料等。

22、为什么要划定农产品禁止生产区域？

《农产品质量安全法》第十五条明确规定，县级以上地方人民政府农业主管部门按照保障农产品质量安全的要求，根据农产品品种特性和生产区域大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素，认为不适宜特定农产品生产的，提出禁止生产的区域，报本级人民政府批准后公布。

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