全面推行“河长”制，更要着眼于如何从制度设计层面，让百姓能有更多、长效、固定的参与渠道，使之从受损者、旁观者、评论者成为受益者、参与者、监督者，形成政府、企业和社会共治格局，为环境治理体系改革提供示范样本。

◆朱玫

近日，中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过《关于全面推行河长制的意见》。这标志着“河长”制已从当年应对水危机的应急之策，上升为国家意志。

“河长”制为什么能从地方实践上升成为全面深化改革的一项重要举措在全国推行？笔者以为，源于3方面考量。

“河长”制满足了人民群众对良好环境的需要。近几年，牛奶河、酱油河、油画河，这些闻所未闻的新名词出现在公众视野，与之相应的是持起彼伏的“让环保局长下河游泳”的呼声，反映了百姓对水污染的担忧和水环境改善的急迫心情。据2015年中国环境状况公报，全国967个地表水国控断面(点位)水质监测，Ⅳ类～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占26.7%和8.8%；62个重点湖泊(水库)中，Ⅳ类～Ⅴ类和劣Ⅴ类，分别占22.58%和8.1%。回应人民群众呼声，国家“水十条”要求，到2020年七大重点流域水质优良的比例要达到70%以上，长三角、珠三角力争消除劣Ⅴ类水体，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。还有4年多时间，全国水环境质量要再上台阶，不少地区要有显著改善，急需新举措攻坚克难。实践证明，“河长”制能将地方政府对环境质量负责的法定要求落实到具体行政负责人，整合资源、集中力量，解难题、办好事。因此，全面推行“河长”制，切实体现了中央满足人民群众对良好环境需求的决心。

“河长”制是深化生态文明体制改革的需要。环境治理体制机制改革是生态文明体制改革的重要组成部分，必须上下齐心合力做好顶层设计。当前，起源于地方实践的“河长”制已呈星星之火可以燎原的态势。从江苏太湖流域起步，历经9年，“河长”制已在全国很多地方开花结果。但是“河长”制也面临不少体制机制的瓶颈，亟待突破。此时，深改组及时洞察地方实践中的改革创新动态，并上升到国家举措，就是要让“河长”制这一源于民间的创举能进一步从顶层设计的高度，从推进环境治理领域改革的大局出发，再次启程，再次深化，再次突围。如果说目前垂直管理试点主要解决的是环保系统内纵向体制改革的问题，那么，全面推行“河长”制要破冰的就是如何建立横向的党委政府及职能部门乃至社会各界的生态文明建设体制机制问题。

“河长”制是落实生态环境损害责任追究制度的需要。去年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，目的是促进各级领导干部牢固树立生态文明理念，增强保护环境的责任意识和担当意识，促进五个文明一起抓。《关于全面推行河长制的意见》中也明确，要加强对河长的绩效考核和责任追究，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。全面推行“河长”制，其实就是要让各级党政领导干部切实增强生态文明建设责任感，进一步聚焦辖区内环境保护工作重点，对百姓反映的热点难点问题必须予以呼应和解决。良好生态环境是最公平的公共产品，地方党委政府对保护环境责无旁贷。因此，“河长”制的全面推行要动真格、办实事、出效益，否则就要追责任。

“一分部署，九分落实。”基于以上3方面分析，国家层面全面推行“河长”制，笔者建议要着力抓好以下工作，破解3方面难题。

一是建立自上而下各层级、各部门领导负责的“河长”制，破解跨区域跨部门协调难题。跨流域治理是长期困扰中国的治水难点之一。2015年，全国530个重要省界断面中，Ⅳ类～Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面比例仍旧高达16.5%和17.5%。浙江“五水共治”之所以成效显著，其中一个重要原因就是打破部门界限，实现职能整合。建议自上而下各层面都要建立“河长”制，明确涉水管理的各级负责人，分别担任超标的跨省界断面所在重点流域河流的河长，同时还要建立河长联席会议制度。最高层级河长专门负责协调跨省的水量调度、水污染纠纷、水环境治理、水生态补偿、专项资金补助等重大问题，负责制定上下游相对统一的规划、标准、政策及联动措施，负责监督考核重点流域各地河流治理工作等，负责协调落实省部级河长联席会议制度议定事项等。

二是着手修订法律法规，破解环境治理体系的权责对等难题。当前环境治理领域改革，一个主要任务就是建立完善各级党委政府和职能部门的环保职责，这也是各地在推行“河长”制实践中着重解决的难点。但目前一些地方改革中多强调的是“应然”，而如何实现“必然”，更需要从法定授权予以解决。污染防治职能细化的同时，也要考虑赋予职能部门相应的权力和手段。只有权责对等，改革才能真正成功，这是法律层面今后要着力解决的难题。否则“河长”制只能更多地依靠行政等手段去推行，生命力可能会大打折扣。

三是引入公众参与和第三方服务，破解社会共治难题。公众对环境问题的质疑，在反映民众对良好环境质量期待的同时，也反映出一些政府部门公信力的下降。公众参与是消除信任危机、增强政府公共决策合法性的有效手段。一个成熟的社会治理结构，不仅要求政府各部门履行好职责，而且要能充分激发最广大民众的潜能。因此，环境保护法把公众参与列为一项重要原则，《生态文明体制改革总体方案》也明确提出建立健全环境治理体系的重点之一是“共治”。不少地方在“河长”制推行过程中，一个成功的经验就是引入了民间力量参与。河流治理与百姓生活密切相关，是看得见、摸得着的民生工程，因而也最能触动百姓痛点，同样也最能得到百姓认同。今后全面推行“河长”制，更要着眼于如何从制度设计层面，让百姓能有更多、长效、固定的参与渠道，使之从受损者、旁观者、评论者成为受益者、参与者、监督者，形成政府、企业和社会共治格局，为环境治理体系改革提供示范样本。

“河长”制一路走来，正像一条起源于山涧的小溪，穿山越岭，曲折起伏，但最终将汇聚成河，咆哮奔腾，显示其巨大的生命力。希望这条河能越来越宽阔，最终流入大海，完成其历史使命。