常纪文

2016年，生态文明体制改革及其推动措施针对现实的问题，采取了针对性的措施，见了一些实效，体制机制和法制在发展的基础上进一步理顺，环境保护政策和法律的红利得以释放，国家和社会获得了可持续发展的环境空间和资源支持，生态文明建设展现出前所未有的旺盛生机和光明前景，更加坚定了党和政府以及全社会持续、深入开展生态文明建设和改革的决心与信心。目前，生态文明制度的“四梁八柱”正在建立，生态文明建设正在进入制度化、法治化轨道。

但不容忽视的是，目前我国仍然存在生态文明建设认识不到位、监管监察不严厉、环境保护基础设施建设缓慢、粗放式发展方式没有根本改变等问题，说明生态文明建设和体制改革正在进入深水区和攻坚期，需要进一步理顺体制、推进环境保护共治、创新督察方法等措施予以解决。

一是一些地方党政领导干部对环境保护和生态文明建设的认识不到位。比如，某省在落实环境保护党政同责、一岗双责方面重视不够，环境保护工作压力在向各级党委、政府和有关部门传导中层层衰减，一些地方的环境质量恶化。一些干部存在认识上的错误和偏差，认为短期内牺牲环境换取增长不可避免，大气污染严重主要受地形、降水、风力等外部条件影响等。某省工作部署存在降低标准、放松要求现象，没有按照相关规定对省直相关部门工作情况进行年度考核，也未对未完成治理任务且空气质量恶化地区实施问责，地市环保压力传导不够。一些地方干部没有认识到绿水青山就是财富，地区生态破坏情况令人心痛。

二是监管监察不严厉，执法松软现象普遍存在。如某省自然保护区违法违规开发建设问题严重，部分湿地、草地等被破坏。某省环保不作为、慢作为的问题，导致部分地区环境形势转差，十分严峻。某省虽然出台了落实环境保护党政同责、一岗双责的文件，但在具体工作中考核不严，压力传导不够。

三是一些环境问题依然突出甚至环境质量恶化，环境保护基础设施建设缓慢。如某省化工产业园区企业违法排污问题突出，周边地表水污染严重。某地环境保护工作被动推动多，主动作为少，环保基础设施建设滞后。

四是一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变。如某地国家级自然保护区地表植被破坏严重，矿坑没有回填，未对渣堆等实施生态恢复。某地多家企业属于污染严重应淘汰类生产装置，但省市县三级工信部门却屡开绿灯，违规为其出具符合产业政策的证明等。

生态文明建设和体制改革措施只有落地并得到地方的积极响应，才能充分发挥预期的作用。当前生态文明建设中的一些问题具有一定的普遍性，解决难度大，这说明生态文明建设和体制改革措施的推进，正在进入深水区和攻坚期，需要以深化改革和严厉推行的措施予以解决。

笔者认为，2017年，要创新和健全体制、制度和机制，对生态文明体制改革措施的具体部署和推进作出适当调整，或者堵塞漏洞。为此，提出相关措施和建议。

一是生态文明体制改革措施的推进，既要依靠《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于全面推行河长制的意见》等文件的具体指导作用，依靠《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》等文件的约束作用，也要依靠《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件的倒逼机制，还要给各地和各行业出主意，即如何把绿水青山变成金山银山，调动各方面的积极性。

我们不应走先污染后治理的老路，也不能走捧着金山银山过苦日子的穷路。绿水青山在实际中如果难以直接（如生态旅游等）或者间接（如生态补偿等）转化为金山银山，那么，地方、企业和社会还是不会买账，资源滥采、生态破坏、环境污染还是会公开或者隐蔽地存在。中国的转型期可能还将持续10~15年。我们不能错失加强环境保护和工业升级换代的良机。但是，在这段时间内，环境问题难以一下子解决，企业还得创造就业，地方财政还要运行，老百姓还得吃饭，因此，用过激的管制手段不仅难以使经济发展和环境保护相协调，还可能带来危及经济和社会发展的系统性风险。因此，如何建立中长期战略，以最小的环境和资源代价实现经济的持续发展和科技的持续创新，用做加法的多赢手段实现突破，是推进生态文明体制改革应重点考虑的问题。

在今后的改革中，可以考虑审议通过一些指南，如地方空间开发利用结构如何优化，多规如何实现合一，区域产业结构如何优化，区域污染如何联防联控，地方园区如何形成有效益的循环产业链条，美丽乡村如何克服空心村现象，各地如何发展特色工业、特色服务业和特色旅游等，各部门如何帮助企业开展产业升级改造，各地的产业如何更新升级，各地如何克服产业的同质和无序竞争等。只有解决了产业的持续发展问题，解决了生态文明建设和体制改革的具体操作性问题，生态文明建设才能够在增量的基础上被广泛认同和接受，生态文明建设才能由灌输和自发走向自信和自觉。

二是生态文明体制改革措施的设计，必须以生态文明意识的培育为基础，要与工业化进程的趋势相契合，与全面建成小康社会的建设目标和要求相结合，让老百姓在生态文明建设的进程中有参与感，有获得感。

目前，生态文明和绿色发展的理念大多停留在高层和中层以及有关职责部门，并没有深深植入到全部人群心中。2016年中央环境保护督察组发现，环境保护为发展让步的现象普遍存在，这说明环境保护理念还没有深入人心。很多地方反映，一些地方环境保护宣传教育无编制、缺经费，到基层常常会流于形式。绿色学校、环境友好学校以及环境教育基地或者环境教育实践基地工作等，由于缺乏标准和投入，作用没有得到充分发挥。为此，建议相关部门专门研究此问题，针对市、县和乡镇出台环境保护宣传教育改革文件。

此外，工业化和城镇化是我国屹立于世界之林的重要保障，要警惕以生态文明否定工业化和城镇化的现象。在工业化和城镇化的推进中，要重视环境保护，但是改革措施的设计和部署要和各地和各行业的发展阶段相适应，并有一定的前瞻性。但同时，也要注重环境保护和经济发展相协调，防止脱离发展阶段和环境保护规律搞环境保护冒进的现象。

三是进一步理顺体制，通过体制改革和环保督察，推进环境保护共治。

要进一步发挥人大、政协和司法机关在生态文明建设中的作用。如中央和省级的环境保护督察，全国人大和省级人大、全国政协和省级政协也要参与，将“党政同责、一岗双责、失职追责”的责任架构丰富为“党政同责、一岗双责、人大政协履职、失职追责”。全国人大在督察中要督察省级人大的环境保护执法检查和专项审议情况，督察人大代表的权力监督情况；全国政协在督察中要督察省级政协对于环境保护的立法协商、民主监督情况，督察政协委员的提案监督情况。只有这样，才能把人大权力监督和政协民主监督做实，发挥国家机关应有的作用。

在中央和省级环境保护督察中，要发挥上级人民检察院和人民法院对下级人民检察院和人民法院在环境司法履职中的监督作用。生态文明体制改革的体制、制度和机制设计，应当唤醒民众意识，发动社会从各方面参与到环境保护事业，都能够从中受益。

四是按照《环境保护督察方式（试行）》的规定，拓展工作思路，创新督察方法。

在中央环境保护督察组督察各省的同时，也要同时督察与环境保护和生态文明建设有关的部门。要审视这些职能部门是否科学、到位地履行了指导、协调、监督和服务职责，审视部门之间的配合是否有效。只有这样，才能理顺中央和地方生态文明建设的事权关系，才能使国务院有关部门的工作部署和改革措施的推进切合地方的实际，使得改革措施更加有效。

笔者认为，督察既要督标，还要督本。建议下一步还要对照生态文明体制改革文件的要求，责成中央环境保护督察组补充以下督本措施：党的十八大后，各级发展与改革部门的违规审批项目情况；地方是否按照部署开展“多规合一”工作，区域空间开发利用结构是否优化，农村污染处理基础设施是否按期推行，地方是否建立符合本地特色、发挥本地优势而且不与其他地方产生同质恶性竞争的工业、农业和现代服务业链条，体制、制度和机制是否改革到位，规划和建设项目的环境影响评价制度是否衔接，区域产业负面清单制度是否建立，生态红线制度是否贯彻到位，生态文明建设目标评价考核是否真实等。只有多采取一些督本措施，各地的生态文明建设才具有长效性。

此外，中央环境保护督察组应当开展环境保护督察回头看等工作。既可以防止一些地方当面一套，背后一套，也可以杜绝地方的侥幸心理。

五是要对主要发达国家和地区在以前转型过程中的经验和教训进行总结，供我国设计和推进生态文明体制改革时参考。要对我国已经推进的生态文明体制改革措施及其效果进行自我评估和第三方评估，梳理改革思路、目标、路径和方法，防止改革出现过激、过慢、不切合实际、碎片化等现象。

在评估中，要对改革设计和改革推进中出现的新情况、新问题逐一进行分析，并提出克服问题和纠正偏差的措施建议。要在实践中去验证生态文明改革措施的实在性和实效性。不结合实际的，就进一步改革；作用发挥不好的，就健全体制、制度和机制。

作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

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2016年我国生态文明体制改革的主要进展

2016年，党中央、国务院以现实问题为改革导向，进一步明确了生态文明建设和改革的目标和路径，细化了生态文明建设和改革的措施和方法，确保改革措施按照部署得到有效推进。

在国家层面。中央深改组和中央有关机关以《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》为指导，针对改革的重点领域、关键环节和突出问题，审议通过了相应的改革文件。如针对如何规范生态文明试验和示范的问题，审议通过了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》和《国家生态文明试验区（福建）实施方案》；针对如何改革监管监察监测体制的问题，审议通过了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于全面推行河长制的意见》和《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》；针对如何评价和考核各行政区域生态文明建设情况和改革进展的问题，审议通过了《生态文明建设目标评价考核办法》等。这些文件针对的问题，都是各领域、各部门和有关地方急需解决的问题。其中，党政同责和以此为基础的中央环境保护督察、生态文明建设目标评价考核形成了环境质量持续改进的三把利剑。

立法机关按照中央的统一要求和工作部署，将生态文明的理念及体制、制度、机制的改革要求用法律法规的形式予以巩固，并确保环境法律制定和环境法律修改工作与新《环境保护法》相适应。2016年，新《大气污染防治法》正式施行，《野生动物保护法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》得以修改，生态文明的理念进入了立法目的，生态文明的专门制度初步形成；《环境保护税法》《土壤污染防治法》《排污许可证条例》正在制定，《水污染防治法》修改正在进行。在法律实施文件方面，国务院发布《土壤污染防治行动计划》，大气、水、土壤污染防治3个“十条”终于聚齐。此外，最高人民法院、最高人民检察院相继发布了环境诉讼的司法解释和指导案例，促进生态文明司法的专门化。这些立法举措，和党中央、国务院的文件一起，构成了中国特色社会主义生态文明规则体系。

在部委层面。各部门按照中央的统一部署，结合自己的工作职责，改革规划环境影响评价制度与建设项目环境影响评价制度，建立环境保护许可制度，建立不同规划间的协同体制和机制，试水排污权、碳排放权、水权、用能权交易，促进环境污染第三方治理；建立健全生态文明建设的评价考核制度、环境保护的党政同责制度和环境保护督察制度。

在地方层面。各地按照中央的统一要求，结合自己的实际情况开展了生态文明体制改革。如一些地方健全完善了绿色发展的科学民主决策制度；建立完善生态环境监测网络体系，提升环境监管能力，实现环境质量、重点污染源、生态环境状况监测的全覆盖；探索建立符合实际的自然资源产权制度、自然资源有偿使用制度和生态补偿制度；建立生态建设预警制度，推行联合执法机制等。一些地方结合中央部署决策配套出台了地方改革举措。例如，浙江省出台了《浙江省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》；贵州省发布了《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》等。总的来看，《生态文明体制改革总体方案》确立的八大制度建设及其实施任务正在地方有序完成，一些改革举措尤其是创造性的举措，如PPP机制在环境保护产业领域的广泛应用，既落实了中央的统一改革要求，又体现了各地的机制灵活性，激发了各方参与环境保护的积极性。