◆张军

新修订的《环境影响评价法》对“未批先建”违法行为的处罚作了较大调整，加大了对重大建设项目未批先建的处罚力度。地方环保部门在执法实践中，对未批先建的违法建设项目立案查处时，必须先对涉案有关建设项目的总投资额进行认定才能确定罚款金额。但现行法律未对建设项目总投资额的认定方式做出明确规定。因此，一些环保部门工作人员在执法实践中往往感觉无所适从，给查处“未批先建”环境违法行为造成较大的困扰。

例如，2016年10月，某市环保部门执法人员在对辖区开展日常巡查的过程中发现，某化工企业未取得环保部门环评批复擅自进行建设，现场检查时企业已经建设完成，尚未投入生产。经查，企业于2016年7月开始动工建设，属未批先建企业，已经当地政府投资主管部门核准，环境影响评价文件已编制完成并报送环保部门审批但尚未获得批复。环保部门对企业立案查处时，在建设项目总投资额的认定问题上出现分歧，产生两种不同意见。一种意见认为应以政府投资主管部门核准的文件上明确的投资金额进行认定，另一种意见认为应以企业报送环保部门审批的环境影响评价文件中明确的投资金额进行认定。

针对建设项目总投资额认定过程中出现的问题，经过查阅资料，结合执法实践，笔者提出几点建议：

第一，明确建设项目总投资额的构成。根据《建设项目经济评价方法与参数》有关规定，我国现行建设项目总投资额包括建设投资、建设期利息和铺底流动资金。依据中国建设工程造价管理协会标准之一的《建设项目投资估算编审规程》术语规定，“建设投资”是指用于建设项目的全部工程费用、工程建设其他费用及预备费用之和。“建设期利息”是项目建设期发生的支付银行贷款、出口信贷、债券等的借款利息和融资费用。“铺底流动资金”是生产经营性建设项目为保证投产后正常的生产营运所需，并在项目资本金中筹措的自有流动资金。

第二，结合建设项目的不同类型和管理模式进行认定。建设项目根据投资主体、资金来源和项目性质的不同，分别实行审批制、核准制和备案制管理，并在项目建设的不同阶段对建设项目总投资额采用估算、概算、决算等不同的核算方式。因此，对建设项目总投资额的计算，应结合不同的建设项目管理模式，根据项目实际进度，以政府投资主管部门的相关审批、核准或者备案文件作为依据进行认定。

第三，建设项目未经政府投资主管部门审批、核准或者备案的，可以通过以下方式认定建设项目总投资额：

一是建设项目已完成环境影响评价文件编制并报送环境保护主管部门审批尚未获得批复的，可以按环境影响评价文件载明的总投资额进行认定。企业向环保部门报送环境影响评价文件时必须加盖单位公章，说明企业已经对环境影响评价文件中载明的建设项目总投资额予以认可。因此，对企业报送给环保部门的环境影响评价文件载明的总投资额可直接进行认定。

二是建设项目未编制环境影响评价文件或未报送环境保护主管部门审批的，可以对有关责任人进行调查询问，结合其出具的相关证明材料予以认定。此种情形，主要适用于企业未办理任何手续且负责人愿意配合环保部门调查的。可以对有关负责人直接进行调查询问，结合其出具的购买设施设备发票、施工合同等证据材料予以认定。

三是建设项目有关责任人拒不配合调查的，可以委托资产评估机构、会计师事务所等有资质的单位进行评估，以评估确定的建设项目总投资额进行认定。第三方评估机构的委托，可以由环保部门和企业协商确定。企业拒不委托第三方评估机构进行评估的，环保部门有权直接委托第三方评估机构进行评估，评估费用由企业承担。

四是法律法规规章规范性文件或者其他政策性文件规定的认定方式。随着法律法规的不断健全，有新的法律法规或规范性文件进行明确的，可以依据有关法律法规和文件进行认定。

第四，对分期投资的建设项目，建议仅对构成未批先建环境违法行为的那一期涉案建设项目进行立案查处。对于分期的标准，可以按照政府投资主管部门审批、核准或者备案文件中的分期投资额进行认定。对分期投资的建设项目，根据实际情况区别对待，可以较为客观合理地反映未批先建行为的违法情节和社会危害程度。

第五，对已经建设完成的建设项目，建设单位能够证明实际总投资额小于政府投资主管部门审批、核准、备案文件中确定的建设项目总投资额的，环保部门会同政府有关部门查证属实的，以建设项目实际总投资额作为涉案建设项目总投资额进行认定。

作者单位：重庆市永川区环保局