本报特约撰稿寇秉辉 刘迪

因为法院之前未准予执行环保部门一批处罚案件，笔者感到环境执法中送达程序亟待规范，所以写了这篇文章。另外，民事诉讼法的新司法解释为解决送达难问题，有许多创新，笔者也在实际办案中，感到环保系统可能对此不太关注，正好也借此文对这个解释的精神予以介绍，以便利环保系统执法工作。

1.采用公告送达，是不是迫不得已？

甲区环保局对乙公司的仓储场进行现场检查，发现仓储场从事进口废旧塑料项目，该项目未向环保部门报批建设项目环境影响评价文件，且未经建设项目竣工环境保护验收，擅自投入使用。

甲区环保局遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条责令乙公司该项目立即停止生产，并对乙公司处以人民币10万元的罚款。

因乙公司在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定，甲区环保局向甲区人民法院申请强制执行该行政处罚决定。

法院经审查查明，甲区环保局直接采取报纸公告的形式向乙公司送达了行政处罚听证告知书，行政处罚决定书同样直接采取公告形式送达。

乙公司认为其未收到上述文书，甲区环保局公告送达方式违法，行政处罚决定无效；甲区环保局则认为乙公司在现场检查中暴力抗法且威胁执法人员人身安全，该局迫不得已才公告送达行政处罚听证告知书和行政处罚决定书。

本案中，甲区环保局的文书送达方式是否合法成为争议焦点。

2.未提供证据证明，法院无法支持

《行政处罚法》第40条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”

按照民诉法的规定，送达有直接送达、留置送达、邮寄送达、电子送达、委托送达、转交送达、公告送达等7种送达方式，这一顺序安排上也隐含了立法者对送达方式优先性选择的倾向性意见。

环保行政机关应按照不同情况选择适当送达方式，并严格按照法律要求送达，否则行政决定就会因送达程序违法面临被确认无效的风险。

本案中乙公司并非下落不明，甲区环保局在未穷尽其他送达方式的情况下采用直接公告送达，违反了《民事诉讼法》第九十二条的规定。

甲区环保局主张因现场检查时乙公司暴力抗法且威胁执法人员人身安全才直接采取公告送达，但并未提供相应证据予以证明，法院无法支持。

行政处罚决定经合法送达才生效，甲区环保局的行政处罚决定未经合法送达，并未生效。若是乙公司向法院请求撤销该行政处罚决定或确认该行政处罚决定无效，人民法院可判决确认该行政处罚决定无效。

因本案系甲区环保局申请强制执行案件，法院只能以该行政处罚决定存在重大明显违法情形，系无效行政行为，裁定不准予执行。

3.不同送达方式，到底哪个优先？

关于直接送达。民诉法解释第一百三十一条新增人民法院可以在法院和当事人住所以外地点直接送达的规定。环保行政机关可以通知受送达人到环保行政机关领取文书，也可直接送达到受送达人住所以外地点，如其有代理人或指定代收人，可以送交其代理人或代收人签收。

关于留置送达。民诉法解释第一百三十一条新增在法院或受送达人住所以外地点留置送达的规定，环保部门可以参照适用。环保部门通知受送达人到本机关领取文书，受送达人到达后拒绝签署送达回证的，两名行政执法人员在送达回证上注明送达情况并签名，视为送达。环保部门在受送达人住所地以外地点向受送达人直接送达文书，受送达人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程，两名行政执法人员在送达回证上注明送达情况并签名，即视为送达。

按照立法精神，电子送达仅限于不具重大法律后果的文书，笔者认为听证告知书和行政处罚决定书不宜电子送达。

直接送达诉讼文书有困难的，可以委托送达或邮寄送达。

转交送达是指在特定情况下不宜或者不便直接送达时，送达人将文书通过受送达人所在单位转交的送达方式，仅适用于受送达人为军人或者被限制人身自由的情形。

还有公告送达，行政机关可以在受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，公告期满，即视为送达。但因效果较差，所以其仅适用于受送达人下落不明，或者采取其他方式无法送达的情形。

4.给环保部门的4个建议

新《行政诉讼法》对行政程序的要求有很大提高，即使程序轻微违法也会被人民法院确认违法，送达不当可能会使勘验、监测、听证、审议等前面的执法努力前功尽弃，因此建议环保部门必须强化对送达工作重要性的认识。

第一，理顺送达流程。

严格贯彻直接送达优先原则。受送达人或者其同住成年家属拒绝签收文书的，启动留置送达程序。直接送达有困难的，但有受送达人住所信息的，则可以邮寄送达。受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的，才可启动公告送达程序。

第二，规范直接送达程序。

环保行政机关在前期调查取证阶段，可以通过笔录或送达地址确认书等形式，尽可能确定当事人送达地址、邮编、代收人、收件人等信息，便于文书准确送达。直接送达时对非受送达人本人签收的，应严格核对代收人员的身份。还要充分利用新司法解释所创设的在行政机关或受送达人住所以外地点进行直接送达的规定，提高送达效率和成功率。

第三，规范留置送达程序。

在当事人的住所留置送达，无法邀请有关基层组织、所在单位的代表到场或上述见证人拒绝见证的情况下，执法人员也可把文书留在受送达人住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程。

在受送达人住所以外地点留置送达，执法人员应当采用拍照、录像等方式记录送达过程。

在环保行政机关留置送达，执法人员应告知受送达人文书内容，并将送达情况记录在案。环保行政机关可以为执法人员配备执法记录设备记录送达情况，这既可以在应诉中作为证明送达程序合法性的证据，也可以作为追究暴力抗法者法律责任的证据。

第四，完善公告送达程序。

公告送达需60日后方才被视为有效送达，且送达效果差，不仅影响环境执法效率，也会造成不能及时向法院申请执行，所以公告送达应当成为最后手段。公告应载明当事人的姓名或名称、住址、法定代表人和拟送达文书认定的事实、适用的法律条款、内容以及救济途径等实质性内容，为防止重名现象，建议在公告内容中载明当事人的相应证件号码，保证文书的准确送达。

民诉法解释新增可以在网络上进行公告送达的规定，环保行政机关可以参照适用。公告送达还应当在案卷中记明原因和经过。

天津市高级人民法院行政审判庭