张军

基本案情

钢铁企业未经批复擅自进行建设

2017年4月17日，某市环保部门执法人员接群众举报，对辖区某钢铁企业进行突击检查。

经查，该钢铁企业一期工程项目于2014年10月11日动工建设，2014年12月30日投入生产；该钢铁企业二期工程项目于2017年1月10日动工建设，于2017年4月10日投入生产。未取得环保部门环评批复擅自进行建设。

该市环保部门依法查处该钢铁企业环境违法行为，但在适用法律问题上产生两种不同意见：

一种意见认为，应对该钢铁企业一期、二期工程项目未取得环保部门环评批复擅自进行建设的行为分别立案查处，并责令限期补办环境影响评价手续；同时对一期、二期工程项目以违反“三同时”制度进行查处。

另一种意见认为，同意对该钢铁企业一期、二期工程项目未取得环保部门环评批复擅自进行建设的行为分别立案查处，同时对一期、二期工程项目以违反“三同时”制度进行查处，但不应责令限期补办环境影响评价手续，应“责令恢复原状”。

适用法律

根据项目的建设时间进行区分处理

“未批先建”作为最常见的环境违法行为之一，是各级环保部门在执法实践中遇到的常见问题。

那么，对已经建成投产的“未批先建”建设项目，在给予行政处罚后下一步如何处理？是否还适用“限期补办手续”？什么情况下可以“责令恢复原状”？

笔者认为，对已经建成投产的“未批先建”建设项目在给予行政处罚后如何处理，应以2015年1月1日新修订《环境保护法》实施时间作为时间节点，根据建设项目的建设时间进行区分处理。结合执法实践，具体提出如下建议：

情况一

新《环境保护法》实施前已建成投产

限期补办环境影响评价手续

2003年版《环境保护法》第三十六条规定：“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”

2003年版《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

根据上述法律规定，对2015年1月1日前已经建成投产的“未批先建”建设项目，建议仍然按照原法律法规的有关规定处理，可依法责令限期补办环境影响评价手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

本案中，该钢铁企业一期工程项目于2014年10月11日动工建设，于2014年12月30日建成并投入生产，即：该建设项目工程在新《环境保护法》实施之前已经建成投产。因此，在对其未取得环保部门环评批复擅自进行建设的行为立案查处后，应责令限期补办环境影响评价手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。

情况二

新《环境保护法》实施后才建成投产

直接处以罚款，不再适用“限期补办手续”

2015年版《环境保护法》第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”

新《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，

擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

根据上述法律规定，对2015年1月1日后建成投产的“未批先建”建设项目（包括2016年9月1日后建成投产的“未批先建”建设项目），依照新《环境保护法》、《环境影响评价法》、《关于〈环境保护法〉（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函［2016］6号）等有关规定， 由县级以上环境保护行政主管部门直接处以建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，不再适用“限期补办手续”。

本案中，该钢铁企业二期工程项目于2017年1月10日动工建设，于2017年4月15日投入生产，即：在新《环境保护法》和新《环境影响评价法》实施之后建成投产。因此，在对其未取得环保部门环评批复擅自进行建设的行为，直接处以建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，不再适用“限期补办手续”。

情况三

已建成投产“未批先建”建设项目

根据情形适用 “责令恢复原状”

经查阅资料，依据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）、《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），以及环境保护部《关于在化解产能严重过剩矛盾过程中加强环保管理的通知》（环发〔2014〕55号）、《关于进一步做好环保违法违规建设项目清理工作的通知》（环办环监〔2016〕46号）等有关文件规定，对于可以恢复原状的建设项目，应当依法责令恢复原状；对于不能恢复原状的建设项目，由负有环境保护监督管理职责的部门提出整改要求。

经整改后，满足了排污许可、达标排放、总量控制等环境保护要求的，纳入环境保护日常监管；符合排污许可证发放范围的，可以核发排污许可证，纳入排污许可制管理；经整改不能满足上述要求，不符合《关于在化解产能严重过剩矛盾过程中加强环保管理的通知》（环发〔2014〕55号）规定红线条件的，依照有关文件的规定直接予以淘汰。

本案中，该市环保部门是否对该钢铁企业适用“责令恢复原状”，建议参照上述有关规定依法处理：若该企业经整改后，满足了排污许可、达标排放、总量控制等环境保护要求，符合排污许可证发放条件的，可以核发排污许可证，纳入环境保护日常监管；若经整改不能满足上述要求的，且不符合《关于在化解产能严重过剩矛盾过程中加强环保管理的通知》（环发〔2014〕55号）规定的在自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区和其他需要特别保护的区域等红线条件的，依照有关文件的规定报当地政府直接予以淘汰。

作者单位：重庆市永川区环保局