《揭阳市扬尘污染防治条例》（以下简称《条例》）近日正式施行。这标志着广东省揭阳市在获得地方立法权后，首部地方性实体法规正式出台，成为保障揭阳扬尘污染防治的重要依据。

《条例》规定，环境保护主管部门对本辖区内的扬尘污染防治实施统一监督管理，协调和督促其他相关主管部门履行管理职责，并负责物料堆场以及预拌混凝土生产单位等的扬尘污染防治监督管理工作。

市区扩容过程中扬尘污染问题十分突出

“最近两三年，揭阳空气质量排名在全省比较靠后，其中一个重要原因就是扬尘污染问题没有得到很好解决。”广东省揭阳市环保局相关负责人提到，随着揭阳城乡建设步伐加快，在大力推进中心市区扩容提质的过程中，建设单位不规范施工、物料运输车辆随处遗撒等，成为扬尘污染的重要来源。

“这些问题迫切要求采取有效措施予以整治。”揭阳市环保局法规宣教科相关负责人告诉记者，揭阳就此出台《揭阳市区泥头车运输管理办法》和《关于整治PM2.5污染的通告》等规范性文件，并积极采取相应措施加强扬尘污染防治。

但是，由于这些办法、通告等缺乏刚性约束，实际执行效果不佳，使得揭阳可吸入颗粒物在环境空气质量综合指数占比中仍然居高不下。

“贯彻落实新环保法和大气法，严查各种大气环境违法行为及强化地方政府责任的有关精神，也迫切要求揭阳在加强扬尘污染防治方面必须有更加积极的作为。”揭阳市人大常委会法工委主任高宇飞介绍说，在这样的背景下，《条例》应运而生，成为揭阳加强管控与治理可吸入颗粒物污染、改善环境空气质量的主攻方向和重要突破口。

据了解，《条例》草案初稿由揭阳市环保局负责起草，并由揭阳市立法服务基地——华南农业大学人文与法学学院承担具体起草工作。在充分调研和参考其他市经验做法的基础上，《条例》于2016年9月形成草案，并提请揭阳市人大常委会审议。

“为提高立法质量，市人大常委会对条例草案审议采用‘三审制’。”高宇飞表示，在审议期间，揭阳市人大常委会先后多次组织召开了座谈会、论证会等，并委托省人大常委会协助组织召开由省立法咨询专家和省直有关部门参加的专家论证会。与此同时，广泛征求各方意见，不断修改完善《条例》草案。

“《条例》光修改就有十几稿，临近送审还有部门提意见。”高宇飞说，经过科学严谨的修订，经报揭阳市委研究同意，《条例》于2016年12月29日经揭阳市第五届人大常委会第四十七次会议表决通过，并于2017年1月13日经省十二届人大常委会第三十一次会议审查批准，自5月1日施行。

解决各部门扬尘污染监督管理职能交叉问题

作为获批行使地方立法权后的首部地方实体法立法，揭阳对《条例》高度重视，提出以“问题主导立法，立法解决问题”为原则，以提高地方立法质量、突出地方特色、增强可操作性为目标，使立法符合客观规律、符合揭阳实际、符合人民群众利益，有利于推进改革，促进法治。

《条例》共设五章三十五条，分别对扬尘污染防治措施、监督管理、法律责任等内容作出具体规定。

“制定《条例》的目的之一就是解决各部门在扬尘污染监督管理上职能交叉的问题。”高宇飞说，各部门在《条例》起草、审议过程中均提出很多意见，《条例》也听取了这些意见，并根据上位法规定和揭阳市编委的文件精神，在第四条中对环保部门、城管和综合执法部门、住建部门、市容环卫部门、交通运输部门、国土资源部门以及公安机关交通管理部门等在扬尘污染监管上的职责作出较为具体的规定，基本上解决了部门职责交叉的问题。

例如，物料堆场以及预拌混凝土生产单位等的扬尘污染防治监督管理工作，由环保主管部门负责。

“《条例》积极调动各方力量，增强扬尘污染监管效果。”揭阳市人大法工委王锦洪科长说，《条例》规定村（居）民委员会协助有关主管部门等开展扬尘污染防治管理工作，“这有利于第一时间发现扬尘污染违法行为。”

此外，《条例》规定任何单位和个人均有权向上级机关或者监察机关投诉举报各级人民政府、环境保护等主管部门及其工作人员不依法履行职责的行为。

“《条例》的生命在于执行。”高宇飞说，例如《条例》中规定“城市道路园林绿化作业，绿化带围挡应当高于绿化带内边缘地面五厘米以上”，对于如此准确的规定，高宇飞表示，这是在充分调研的基础上确定下来的。“我们请施工单位过来座谈，咨询了行业标准，最后确定这个规定执行得了，才定下来。”

此外，泥头车的覆盖、围挡等，也都是在征求行业意见，结合实际确定的，就是要让《条例》“立得住，下得去。”

《条例》还明确规定，“建设单位应当将扬尘污染防治的费用列入工程造价，并在施工承包合同中明确施工单位扬尘污染防治责任”。王锦洪表示，这些规定也提高了《条例》可行性，“有了专款，扬尘污染防治工作才有保障。”

《条例》还特别规定环保部门应当建立扬尘污染环境监测网络，应当建立扬尘污染日常巡查制度，并会同相关部门加强日常巡查，及时发现并制止扬尘污染行为的发生。

特别值得一提的是，《条例》规定环保部门可以组织其他相关主管部门实施联合执法检查。如果被检查的企业事业单位和其他生产经营者以拒绝进入现场等方式拒不接受现场监督检查，或检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他负有扬尘污染防治监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。

专家点评

立法像潮汕菜一样精致

“扬尘污染防治的选题针对性强，具有地方特色，是揭阳加强管控与治理可吸入颗粒物污染、改善环境空气质量的主攻方向和重要突破口。”广东省人大常委会副主任周小川在省人大常委会召开提高设区的市立法质量暨法规审查批准后点评会议上，对《条例》给予了肯定，认为《条例》立得住、行得通，让人比较满意。

与会专家、学者们也普遍认为《条例》针对性强，地方特色浓，回应了社会关切。条文具体、明晰，内容也有所创新，体例文字方面也比较规范，具有较强的可操作性。

“地方立法具有补充细化的职能，在刚起步时，立法议案不足，还是应该着眼于突出特色，地方自己急需的立法，以重点解决改革发展稳定的事项。”广东省人大常委会立法咨询专家骆梅芬指出，《条例》进行了立项立法，在目前加强生态文明建设的背景下，具有比较好的意义和价值。

《条例》相关规定的细致，也得到了专家们的肯定。立法咨询专家刘高勇就评价，对《条例》“最深印象就是特别细，特别具有可操作性。”立法咨询专家宋儒亮也提到，“《条例》体现出来操作性就是一个字：细。”

有两个地方的“细”让宋儒亮印象深刻。一是第四条10个部门的责任一项一项列，“心里面立法者知道这些部门干什么，其实这些条例办法很多地方都有，但是会扯皮，所以《条例》全列出来，这样遇到问题就明确知道谁是责任人。国家层面的立法可以笼统一点，但是到地方层面一定要具体，这一点很可贵。”

另一个是《条例》用词准确，用了很多清晰的句子来表达立法者意图，比如“48小时内”“超过三个月”“48小时”“5厘米以上”，“这个跟潮汕菜一样很精致，6厘米就有问题了，这就是地方立法的特色。在法律操作上面，文学家越少越利于执法。”

还有一些词，有覆盖，有洒水，有喷雾，有分段，还有密闭、除泥、清洗干净，再有喷淋、硬化、湿法喷淋，第十九条第一款“并及时清扫”，“这样的法律给我感觉是真想干事，也想把事干好。”宋儒亮说。

法规的生命力在于实施，据高宇飞介绍，接下来，揭阳将重点做好普法宣传，为《条例》的实施营造良好舆论氛围。另外，在《条例》施行一段时间后，揭阳也将开展相关执法检查以及立法后评估，对条例实施效果进行总结评估。