领导干部自然资源资产离任审计的目的不只是对相关工作的检查和督导，还有对生态文明的宣传和教育功能，同时也是社会各界对有关单位和部门及其主要领导进行生态文明监督的重要途径。

◆张修玉 杨子仪

党的十九大报告明确提出，“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，改革生态环境监管体制，建设美丽中国。”近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，明确要求开展领导干部自然资源资产离任审计。

开展领导干部自然资源资产离任审计，如何进行科学的审计、如何进行精准问责，在当前仍面临诸多的问题和挑战。笔者认为，从目前来看，主要存在于以下方面。

一是自然资源的价值量化评估。

自然资源资产负债表是自然资源资产离任审计的基础和依据。只有编制可量化的地方自然资源资产负债表，才能评估领导干部考核期内的相关履职是否到位。一个地区的自然资源包括土地、森林、矿产、水、大气、生物等多方面，这些资源有的潜藏在地下，还未勘探明确；有的流动性强，价值不稳定；有的外部性明显，无法估量成本价值；有的缺乏市场交易价格，估量核算困难。

由于缺乏统一、标准的成本和价值核算体系，对相关资源开展价值量化评估存在诸多困难。因此，编制自然资源资产负债表的工作，目前很多地区仍处于探索阶段之中。

二是领导干部承担相应责任的评价。

自然资源资产负债表的编制有助于全面揭示政府对各项资源的占有使用情况及负担能力，并明确相应的权利和责任主体，能够反映出一个时期、一定区域的自然资源资产变化情况。然而，如何通过分析自然资源资产负债表存量基础上增量和消耗量的变化，判断地方自然资源资产是否消耗超过极限，资产总量增加的原因到底是什么，这涉及具体以什么标准来衡量干部应该承担的自然资源资产保护和利用责任，需要有较为明确的界线。

目前，我国尚未完成按照主体功能区定位划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度的工作正在开展，这也使得开展自然资源资产离任审计缺少评估绩效的标准和依据。而根据资产负债表变动情况，确定领导干部应该承担的责任，这是评估领导干部责任的关键。

三是考核成果的利用及责任追究。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，有助于强化各级领导对生态文明建设的责任。2013年年底，中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），突出强调完善政绩考核评价指标，将生态文明建设作为考核评价的重要内容，强化资源消耗、环境保护等约束性指标考核。

然而，真正要将《通知》中的要求落到实处，关键还是要看各级组织部门根据《通知》精神设计的考核方案和权重，以及问责、追责的力度。如果领导干部在自然资源资产相关领域承担的责任在考核中占比过低，越过红线后未能受到严厉惩罚和终身追责，那么开展这项审计工作的意义将大打折扣。

四是对自然资源资产的界定。

我国领导干部的任期一般为5年，原则上最多连任两届。一方面，由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性，导致有些经济决策对自然资源资产的影响存在一定的滞后性，往往可能在前任领导干部离任时、后任领导干部上任一段时间后还未体现。并且自然资源资产离任审计涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大，可能在考核过程中自然资源资产状况已随后任领导的决策制定而改变，这就使得前后任领导干部自然资源相关责任混淆。

另一方面，有些自然资源资产具有跨区域性，如河流上中下游一般穿越多个地区。由于自然资源资产目标、开发利用方式不同，往往各自为利、相互影响，导致各区域同级领导干部或省、市、区县各级领导干部的责任难以明确区分。

要推动领导干部自然资源资产离任审计工作更好地开展，笔者建议可从以下方面着手。

一是统一领导，综合应用。领导干部自然资源资产离任审计应实行统一管理，避免政出多门，导致相互冲突或掣肘。建议自然资源资产干部离任审计由生态文明建设领导小组全权负责。由领导小组做好与组织、人事等部门的沟通协调，做到数据统一、评价统一、结果统一、应用统一，树立自然资源资产离任审计的权威性和严肃性。审计结果可以应用于干部奖惩、任免以及部门的评优、创建等活动。

二是多方参与，公开公正。领导干部自然资源资产离任审计的目的不只是对相关工作的检查和督导，还有对生态文明的宣传和教育功能，同时也是社会各界对有关单位和部门及其主要领导进行生态文明监督的重要途径。领导干部自然资源资产离任审计应坚持自上而下和自下而上相结合的方式，创造和开放更多的渠道，引导和规范社会公众的参与和监督。审计的整个过程应坚持公开、公正，不回避、不护短、不造假，既运用科学的统计监测数据，也注重人民群众的口碑，从而得出主客观都更符合实际的评价结果。

三是以审促建，分类管理。审计是手段不是目的，审计是为了促进工作。对于基层政府的领导干部，自然资源资产离任审计既不能太复杂，以免增加审计部门和审计对象的负担；也不能一刀切，用一把尺子衡量不同的区域、部门。自然资源资产离任审计的目标定位应当按照当地主体功能的不同而采用差异化的审计指标，结合主体功能区划和生态保护红线管控结果进行审计。

四是完善统计，鼓励创新。目前领导干部自然资源资产离任审计还存在较为突出的数据缺失问题，缺乏较为完整的统计资料，往往难以按照自然资源资产离任审计的具体要素进行评价。同时，与自然资源资产离任审计相关的数据仍处于各部门独自发布的状态，而且相对滞后，很少通过统计部门专门发布。这一点随着各级政府对生态文明建设的重视，以及大数据等现代信息技术的应用，应该可以解决。建议进一步依托统计部门，建立一个生态文明常规统计数据的发布系统。

五是奖惩结合，注重实效。领导干部自然资源资产离任审计要想发挥其应有的作用，必须与相应的奖惩办法相配套。对于自然资源资产离任审计过程中持续保持领先，以及进步较快的领导干部应予以奖励。对于有效增加生态绿量、扩大环境容量以及节能减排效果显著的领导干部应予以表彰。而对于那些破坏生态环境、引进污染企业以及节能减排不力的单位则应予以相应的处罚；对于那些阳奉阴违、消极怠工和推诿扯皮的也应予以问责，真正做到奖励先进、鞭策后进、惩戒落后。

六是智慧转化，共建共享。领导干部自然资源资产离任审计的结果应及时公开，结合智慧生态城市建设，实现“互联网+生态文明”，将审计过程和审计结果实时上网。建议开发可视化的媒介载体，如手机APP等，通过互联网实现面向公众的审计信息在线查询和定制推送，让百姓可以随时了解、关注、监督身边的生态环境，实现生态文明人人共建、绿色福祉人人共享的和谐局面。

作者单位：环境保护部华南环境科学研究所