阎德升 吴卫国

2017年度，辽宁省大连市环保局参加行政复议和行政诉讼暴增，其中行政复议案件10件,行政诉讼案件23件,共33件，分别是2016年的2.5倍和3.8倍，更是过去十年的总和还多。为什么会出现这样的情况？背后的原因是什么？有什么应对之道？笔者试着做些分析。

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案件数量为什么成倍增长？

2016版行政诉讼法的施行扩大了行政诉讼受案范围、采取了立案登记制度，延长了起诉期限，给予了行政诉讼当事人更广泛的“民告官”空间。伴随着依法治国、建设法治政府的进程，公民、法人和其他组织的法治意识逐渐增强，老百姓知道对政府工作有意见不仅可以信访，还可以状告政府的法律意识在增强。

当前大连行政复议和诉讼中出现了一些新情况，主要有：

一是同一单位连续提起行政诉讼。2017年之前大连市环保局很少参加行政诉讼,常年担负行政执法任务的环境监察支队，每年行政处罚案件有几十件，没有当过行政诉讼的被告。2016年开始，当事人对环保行政处罚提起行政复议诉讼案件大幅增加，2017年达到了顶峰，其中还出现了一个企业连续提起行政复议诉讼的“死磕”现象。

大连清本再生水有限公司由于污水超标排放，被处以4次行政处罚，该公司对4次行政处罚连续提起行政复议，在行政处罚决定被维持后，又4次向人民法院提起行政诉讼，在被人民法院一审判决驳回诉讼请求后，又提起上诉，大连市环保局为此10次参加行政复议应诉。

二是针对没有科以新义务的行政行为起诉。行政命令并没有科以当事人新的义务，在过去的行政复议应诉案件中没有针对行政命令的案件。2017年的行政复议应诉案件中，有多起针对是《责令改正违法行为决定书》的。

三是环境执法力度的加大。2017年中央和辽宁省进行了环保专项督察，大连市加大了环保行政执法力度，行政处罚案件较过去有所增加，这也是行政复议应诉案件增加的一个原因。

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案件呈现出哪些特点？

一是案件涉及面广，处理结果影响大。2017年度的行政处罚案件涉及大中小型企业，也涉及个体工商户，涉及生产加工、饮食三产传统排污企业，也涉及污水处理厂、固废处理场等环保型企业，部分案件由于行业或当事人的特殊性，其处理结果的影响已经超过案件本身，产生关联性的行业和社会影响。

例如金州西海生活垃圾填埋场垃圾渗透液排放案，被社会广泛关注，新闻媒体跟踪报道，相关案件处理结果不仅仅是法律问题，还会产生深刻的政治和社会影响。

二是案件受到多方监督，履职风险增大。行政复议属于行政机关内部层级监督，行政诉讼属于司法监督，2017年度纪检监察机关也介入了行政复议应诉案件的监督，对属于国家工作人员败诉案件进行履职情况调查，一方面对管理相对人给国家利益造成经济损失以及造成重大社会影响进行立案处理，另一方面对行政机关的败诉案件，会对追究工作人员渎职行为。罚款的行政处罚案件行政机关如果败诉，需要向财政部门申请退还相关罚款，就可能被追究责任。

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基层如何改进应诉工作？

大连市环保局高度重视行政复议应诉工作，设立了专职机构和专职人员，对行政复议应诉案件的合法性、适当性进行全面深入研究，保证了工作的扎实开展。2017年的33件行政复议应诉案件，审结20件，胜诉9件，撤诉11件。针对当前形势和要求，提出以下几点建议。

提高办案质量

大连市环保局在法治政府建设中不断加强办案工作质量，为开展好行政复议诉讼工作奠定了基础，表现在执法卷宗完整，证据比较全面。但是通过行政复议应诉案件也发现了一些亟待解决的问题：

一是对违法事实认定和充分调取证据不细致问题。2017年大连的行政复议应诉工作中，90%以上是围绕证据是否充分性展开的。从存在问题上看，一些执法人员在立案调查工作中没有形成法律思维，诉讼风险意识不强，导致工作不细致，表现在案卷中主要违法事实证据不充分，有的还存在无关甚至相互矛盾的证据。例如庄河养貂场案件，多部门立案多次，前后调查处理数年，对该养貂场选址是否涉及水源地，还是涉及禁养区都没有查清。

二是执法程序不细致问题。主要表现在执法文书送达普遍存在没有严格按照直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达的顺序和形式要件完成问题。

三是适用法律不够准确问题。主要表现在认定事实上不够准确，导致适用具体法律规定不准确。也表现对法律规定的理解问题，如执行对“居民楼下”禁止开办产生大气污染的三产的规定，如何理解“居民楼下”，存有争议。

四是执法人员对行政复议应诉工作生疏问题。执法人员熟知行政复议应诉工作，具有法律风险意识，会在执法工作中有针对性地提高办案质量，这方面存在差距。

提升法律素养

第一，建立统一的领导体系。从环境保护部、辽宁省行政处罚开展情况来看，上级部门基本确立了监察部门在行政处罚中的重要地位，监测、法制等部门工作围绕监察部门行动展开。建议市级环保部门进一步提升监察支队在行政处罚工作中的地位，各级监测、审批、法制部门配合开展工作，对外统一口径；对内督促各部门以改正违法行为为目标，统一执法思路。

第二，法制服务前推。法制处及法律顾问按照监察部门需求，提前介入案件处理，变法制审查为法律服务。对立案审查、违法事实取证、听证、申诉等环节提供全方位的法律支援，同时加大下基层的频次，将行政复议、行政诉讼、法制审查中发现的问题及时反馈一线执法人员。

第三，建立领导办案制度。行政处罚是个系统工程，特别是一些复杂案件需要协调多个部门介入。具体办案人员级别越高，可以调动的资源越大。对案情复杂的案件，建议参照法院“员额制”模式，建立市环保局领导办案制度，按照案件复杂程度，由监察科长或主管监察分局局长亲自处理。

第四，加强全员法律知识培训，提升法治思维意识。随着依法治国的全面深入开展，公民、法人和其他组织的法律意识和维权意识在逐渐增强，作为执法部门打铁还需自身硬，要全面加强法律法规的学习和培训，提升法律素养，形成法律思维，真正做到遇事靠法，办事依法，决事用法，带头尊法，学法守法用法。

作者单位：辽宁省大连市环保局、辽宁宪义律师事务所