寇秉辉 刘迪

【案情】

2016年3月16日，A区环保局执法人员对B稀土科技有限公司（以下简称B公司）进行现场检查，发现B公司未办理建设项目环保验收手续，擅自从事电镀加工手机配件，镀种有铜、镍、锌。A区环保局并对B公司排放的废水进行检测，总铜平均排放浓度为55.41mg/L，超过《污水综合排放标准》中规定的2mg/L的排放标准；总镍平均浓度为148.73mg/L，超过《电镀污染物排放标准》中规定的0.5 mg/L的排放标准。

2016年3月24日，A区环保局针对B公司未经环保设施验收擅自投入生产的违法行为作出责令停止生产并处罚款十万元的行政处罚。因B公司排放废水中总铜和总镍超过标准3倍以上，涉嫌刑事犯罪，A区环保局根据“两高”环境司法解释规定，将此案移送至A区公安分局。公安机关立案后，2016年4月3日对B公司的法定代表人刑事拘留，后于2016年4月27日改为取保候审，于2017年4月21日解除取保候审。

B公司2017年4月24日向人民法院提起行政诉讼，要求确认A区环保局将B公司移送公安机关立案侦查的行为违法。

【分歧】

对本案环保行政机关移送涉嫌犯罪案件的行为是否属于行政诉讼的受案范围，存在两种意见

第一种观点认为，行政机关移送涉嫌犯罪案件的行为是一种行政行为，属于行政诉讼的受案范围。该行为的主体是行政机关，依据为《行政处罚法》第二十二条“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”的规定。刑事侦查机关接受案件后一般会立刑事案件，并可能会对行政相对人采取刑事强制措施，人民法院甚至会追究行政相对人的刑事责任。可见行政机关移送涉嫌犯罪案件的行为影响到行政相对人的权益，是一种具体行政行为，应当赋予行政相对人行政诉讼的权利。若是人民法院不对移送涉嫌犯罪案件的行为进行司法审查，行政机关可能会滥用这种权力，导致行政相对人权益处于危险状态。

第二种观点认为，行政机关移送涉嫌犯罪案件行为不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。刑事侦查机关对于是否刑事立案追诉有独立判断权，行政机关移送涉嫌犯罪的案件并不对行政相对人的权利义务产生实际影响，故该行为不属于行政诉讼的受案范围。

为什么笔者同意第二种观点？

【解析】

1.移送涉嫌犯罪案件行为对行政相对人的权利义务不产生实际影响，对其产生影响的是刑事司法行为

依据《行政处罚法》第二十二条及国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条等规定，行政执法机关在查处违法行为过程中，发现违法行为根据刑法、司法解释以及最高人民检察院、公安部制定的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向司法机关移送。刑事侦查机关除通过上述方式从行政执法机关获取犯罪线索外，还可以通过控告、举报、自首或办案发现犯罪线索，决定是否刑事立案。

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第八条规定，公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起３日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查，决定是否立案并书面通知行政执法机关。

最高人民检察院《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第二条规定，人民检察院控告检察部门审查行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，应当根据不同情况，提出移送有关部门的处理意见，三日内报主管副检察长或者检察长批准，并通知移送的行政执法机关。

可见，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件仅仅是向刑事侦查机关提供犯罪线索，刑事侦查机关对于是否立案有独立审查判断权。行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行为在本质上和人民群众的举报、控告或报案是一样，并没有对犯罪嫌疑人的权益产生实际影响。

按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第八条及《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第二条的规定，刑事侦查机关一般应自接受案件之日起３日内作出是否立案的决定。这个期限很短且不在行政办案期限中扣除，行政办案期限不会因此而延长，故行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行为也不会影响行政相对人的程序权利。

2.对移送涉嫌犯罪案件行为免于司法审查，有利于调动行政机关协助刑事司法机关惩治犯罪的积极性，及时发现和惩治犯罪

行政执法机关移送涉嫌犯罪案件有利于行政执法机关和刑事司法机关的协同配合，有利于及时发现和打击犯罪，维护社会秩序和保护社会公共利益。

但在实践中，有些行政机关为了部门利益或个人私利，将应当移送刑事司法机关处理的案件不移交，以罚代刑，放纵了罪犯，损害了法律的权威。为此，《行政处罚法》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律法规规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

若是人民法院将移送涉嫌犯罪案件的行为纳入行政诉讼的受案范围，行政执法机关就会对是否移送案件产生顾虑，担心承担行政诉讼败诉的风险。出于避险本能，行政执法机关就可能会能不移送的就不移送，以罚代刑，从而影响行政执法和刑事司法的配合，不利于及时发现和打击犯罪。

另外，法律要求刑事侦查机关必须按照刑法及相关的立案追诉标准进行审查，决定是否立案，但对于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的标准要求很低，规定行政执法机关认为可能涉嫌犯罪且需要追究刑事责任就可以将案件移送刑事侦查机关。若是将移送涉嫌犯罪案件行为纳入行政诉讼受案范围，因为移送行为没有确定的标准，主要出于行政执法机关的主观认识，人民法院在司法实践中很难对该行为进行审查。

综上，行政机关移送涉嫌犯罪案件的行为对行政相对人的权益不产生实际影响，不是具体行政行为，不宜纳入行政诉讼的受案范围。本案中A区人民法院应当依法裁定驳回B公司对A区环保局的起诉。B公司若是对刑事立案行为不服，可以依照《刑事诉讼法》的相关规定行使权利。若是对行政处罚不服，可以依法行使行政复议和诉讼的权利。

作者单位：天津市高级人民法院行政庭