梅龙君 吴峰

【案情简介】

2018年5月4日，浙江省海宁市环保局执法人员对海宁文宏包装材料有限公司开展执法检查。该公司主要从事纸箱包装生产，主要生产工艺：原料——印刷——开槽——装订——产品。检查发现，该公司于2016年10月开始将设备逐步搬入现有车间，现有水性印刷成型机1台，尚有1台印刷机正在采购。检查时该公司正在生产，该公司未能提供相应的审批手续，该项目未经环保审批擅自开工建设，且该公司未能提供相应的环保验收手续，该项目未执行“三同时”制度即投入生产。

【调查与处理】

5月4日，执法人员对该公司下达了责令改正违法行为决定书，责令该公司立即停止建设，并在6个月内改正。报请局领导审核，对该公司涉嫌未经环保审批擅自开工建设、未执行“三同时”制度的违法行为予以立案调查。

当日，海宁市环保局委托海宁正明资产评估事务所对该公司资产进行评估。以5月4日为基准日进行评估，该公司总投资额为120.895万元。

5月24日，执法人员对该公司法定代表人翁文斌就上述行为进行调查询问，其表示情况属实，且对评估额度无异议。同时表示其本人是公司行为决策者，公司事务均由其负责。

经调查，该公司于2016年10月开始租用厂房，逐步搬入设备，开始调试、生产。对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，该公司建设项目应当办理环境影响评价报告表。但该公司一直未办理相关手续。

6月7日，经海宁市环保局案审小组审议，本案违法事实清楚，证据确实、充分，适用法律准确，程序得当。针对未经环保审批擅自开工建设的行为，拟处罚款4.84万元；针对违反“三同时”制度的行为，拟处罚款24.8万元。同时，拟对该公司法定代表人翁文斌罚款5.9万元。因罚款数额超过10万元整，提交局班子会议讨论。

6月8日，经局班子审核，下发行政处罚告知书，并于6月8日送达该公司。6月12日，该公司向海宁市环保局提交一份申辩书，要求从轻处罚。

6月21日，根据当事人提供的情况，海宁市环保局再次赴现场调查。根据调查情况再次审议，维持原处罚决定。

6月22日，海宁市环保局依法下发行政处罚决定书，于6月25日送达该公司。

【法律分析】

一是《环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”；《环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，该公司建设项目需编制环境影响报告表，但该公司未经环保审批擅自开工建设。

《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。该公司未建设需要配套的环境保护设施，擅自投入生产，未执行“三同时”制度。

二是《环境保护法》第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”；《环境影响评价法》第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。

《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。

按照《嘉兴市环保行政处罚自由裁量基准》相关规定，针对其未经环保审批擅自开工建设的行为，处总投资额4%的罚款；针对违反“三同时”制度的行为，因该公司3年内首次违法，且事后积极按照要求整改，办理相应手续，建立环保管理制度，同时总投资额在200万元以下，属于小微企业，应当作为从轻的情节重点考虑。综合考虑该公司违法行为的事实、性质、情节和危害后果，最终罚款24.8万元，同时对法定代表人翁文斌罚款5.9万元。

【典型意义】

本案是一堂生动的环境法治课。该案典型意义在于：

一是准确、全面诠释了“双罚”制度。现行行政法律法规多数规定的是替代责任，即只追究单位主体的法律责任，而不追究单位成员的法律责任，这在一定程度上会滋养责任人“事不关己”的心态。“双罚”制度能够更有效地预防违法行为的发生，企业受罚、管理人员有责。企业的环境保护主体责任直接与责任人的个人权益挂钩，将进一步倒逼责任人切实履行环保职责，加大管理力度，从而降低负责人和其他责任人参与、纵容违法行为的可能性。

二是明确了“三同时”验收的主体责任和法律地位。2017年10月1日，《建设项目环境保护管理条例》修订实施，首次提出“自主验收”。《条例》规定验收主体由环保部门转至建设单位，建设单位须严格落实各项环保管理措施。而环保部门在事前、事中、事后进行全方位监管。同时《条例》进一步明确了验收的法律地位，建设项目配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。否则将承担相应的法律责任。

三是进一步加大违法行为的打击力度，强化执法“武器”。较之原来的《条例》，新《条例》将罚款额度从10万元以下提至20万元~100万元，并对直接负责人和相关责任人处5万元~20万元的罚款，同时还应下达限期改正的行政命令。因无相应的期限规定，海宁市环保局参考《民事诉讼法》的相关规定，暂定限期6个月内改正。若逾期不改正，还将面临100万元~200万元的罚款。巨大的经济压力将督促企业做好自身环保管理，从“不能做”、“不敢做”逐步变成“不去做”。在当前全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的形势下，打造环保铁军，合理运用法律武器，让环境违法行为无处遁形，具有十分重要的战略意义。

作者单位：浙江省海宁市环保局