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兜兜转转二十年,政策环评进展如何?
 
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兜兜转转二十年,政策环评进展如何?

 

◆本报记者温笑寒

“要通过生态环境分区管控、政策和规划环评、项目环评、标准等政策手段,优化国土空间开发保护格局,把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内。”生态环境部部长黄润秋在2024年全国生态环境保护工作会议上的工作报告,将政策环评重新拉回大家视野。

环评圈里有个说法,政策环评像是一个渐行渐近却未曾来到面前的朋友,神秘且令人好奇。从2002年《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)立法过程中引发热烈讨论却最终搁浅,到《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》明确提出将稳步推进政策环评相关工作,再到如今启动具有代表性的首批试点进行政策环评,20多年间兜兜转转,政策环评一步一个脚印,已从理论研讨迈入了实践阶段。

◎曾因方法学缺漏导致政策环评搁浅未写入法律

20世纪80年代,在解放思想加快改革的号召下,“有水快流”政策一段时间成为我国采矿业的热词。在“大矿大开、小矿放开,有水快流”的思想引导下,导致的结果是全国遍地开矿,生态环境遭到严重破坏。

原环境保护部环境工程评估中心党委书记梁鹏,20多年前曾进入支撑小组保障《环评法》的起草工作。在他的回忆中,政策环评曾被列为《环评法》需要解决的问题之一,而“有水快流”的案例曾作为政策环评支撑材料提供至全国人大。

“在曾经的政策下,乡镇企业也可以开采煤矿,但最终因生态遭到破坏等原因导致这些政策被取消,而这恰好证明了对政策开展环评的必要性。”梁鹏介绍道。

先通过制定政策确定基本方向和总体要求,而后编制规划并落实具体项目,这是我国各级政府部门的基本工作程序。然而,一旦制定好的政策在决策环节出现问题,那政策实施后带来的后续影响便很难弥补。

而政策环评恰好能够帮助决策避免出现类似问题。政策环评,是对政策实施可能造成的重大生态、环境影响开展的事前预断性评价,将环境影响评价的对象进一步向决策链上游延伸,部分与资源环境影响关联度较高的政策也被纳入其中。

“如果事前进行环境影响评估,则有可能提出更加科学的政策方案和不良影响预防措施,最大限度减小决策实施的资源环境代价。”生态环境部环境工程评估中心副主任王亚男告诉记者。

在《环评法》立法讨论期,政策环评曾遭遇极大阻力。梁鹏表示,当时关于政策环评的讨论主要集中在方法学上:“很多人都在问,该用怎样的方法来做政策评价,到底能不能对政策进行科学准确的评价。”最终,方法学的缺漏导致了政策环评搁浅,相关内容并未写入法律。

之后的时间里,对方法学的探索成了推动政策环评发展的关键内容。王亚男介绍,2014年起,原环境保护部设立“重大经济政策环境评价”项目,通过借鉴世界银行经验、结合中国国情,提出了“预警+保障”的政策环评框架。

基于相对丰富的研究成果,2020年,生态环境部印发《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》,政策环评基本工作流程和技术要点就此提出。

与评价方法完善同步的,还有政策环评在国家法规层面的逐步落实。2015年1月1日施行的《中华人民共和国环境保护法》规定,国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家意见。这是我国环境立法中首次提出政策环评的雏形。

而2021年《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》也明确提出,健全以环评制度为主体的源头预防体系,严格规划环评审查和项目环评准入,开展重大经济技术政策的生态环境影响分析和重大生态环境政策的社会经济影响评估。

“总体来看,我国开展政策环评已经具备坚实的法律法规基础和很强的现实需求。”王亚男说。

◎启动具有代表性的首批试点,增强政策环评科学性及能力储备

2021年,政策环评迈出新的一步:生态环境部印发《关于开展重大经济、技术政策生态环境影响分析试点的函》,首次提出在全国层面实施政策环评试点。

“尽管我国在政策环评理论研究和实践探索方面已经开展了一些工作,但整体来讲政策环评仍处于起步阶段。”生态环境部环境工程评估中心研究员刘大钧坦言,我国的政策体系具有自己的特点,不能简单照搬西方模式,必须探索建立适合自身的组织管理和理论方法体系。

在这样的背景下,2021年8月19日第一批政策环评试点工作正式启动,其中共包括12个正式试点和5个储备试点。

在第一批政策环评试点中,江苏省选取《关于全面推进江苏交通运输现代化示范区建设的实施意见》作为试点研究对象,开展交通运输高质量发展政策生态环境影响分析试点研究。

“我们希望通过试点研究推动完善环境影响评价源头预

防制度,探索宏观政策生态环境影响分析技术方法,同时为江苏省交通运输高质量发展提出意见建议。”江苏省生态环境厅环评处处长戴明忠向记者介绍。

生态环境部环境工程评估中心研究员耿海清认为,此次选取17个试点的评价对象——政策本身各有不同,使得试点工作具有足够的代表性:从行政层级上看,政策包括国家级、省级、市县级多类;从政策形式上看,政策包括行政法规、行政规范性文件以及工作方案等;从政策内容上看,政策包括行业政策、区域性政策和经济技术政策。

除去评价对象,此次选取试点的代表性从评价模式上也可见一斑。科学性是政策环评的生命力所在,也是政策环评能够参与综合决策的前提条件。但政策环评的对象——经济、技术类政策生态环境影响范围广、实施过程中不确定性因素多,导致对政策环评进行科学评价并不容易。

基于政策的自身特点,如何提高政策环评的科学性?耿海清提出,要根据政策特点采用恰当的评价模式:“总体来看,内容较具体的政策可以多用量化分析方法,内容相对宏观和以指导性为主的政策宜采用定性分析方法。”在第一批政策环评试点工作中,各试点单位正是根据政策特点选择模式、方法创新,以求政策环评结果科学准确。

山东省生态环境厅一级巡视员葛为砚介绍,山东省在对可再生能源政策环评试点过程中,结合政策实施的不确定性,借助具有分类统计功能的Nvivo软件开展政策工具的协同分析,科学构建了四个情景,分情景进行政策生态环境影响分析预测。

此外,为了科学准确地对政策进行评价,各试点评估单位也积极对评价方式进行探索:生态环境部环境工程评估中心尝试建立了以制度为核心的政策环评模式,南开大学使用了全生命周期评价模式,广东省环科院使用了DPSIR模型、成本-收益分析等方法。

“17个试点单位抽调精干力量组建了技术团队,涉及技术单位22家、技术人员200多人,以及众多行政管理部门。通过本次试点,显著提升了专家学者和管理部门对政策环评的认识,为今后推进政策环评工作增强了能力储备。”耿海清说。

◎政策环评应避免“大而全”,要创新评价模式与技术方法适应政策制定现状

虽然第一批政策环评17个项目试点按计划完成既定任务,但政策环评实施机制的不完备在实践过程中给地方带来诸多困扰,政策环评需要完善之处也逐步显露。

作为我国环评体系中最高层级的环评,政策环评与规划环评、项目环评相比,更应聚焦主要问题,追求从政策和制度层面提出解决方案。耿海清介绍,但由于缺乏经验,政策环评试点中极易走向“大而全”“面面俱到”的方向,导致评估工作不能很好适应政策制定周期短的现状,同时,在评价模式和技术方法上与规划环评也有些雷同。

“对于政策环评而言,由于经费、时间等有限,不可能把摊子铺得太大,必须聚焦政策重点内容。一项政策环评如果能对关键的几个问题作出深入分析并对政策制定有所优化和帮助,那这项环评工作事实上就是成功的。”耿海清说。

同样需要完善的,还包括政策环评的介入时间。从目前相关规定看,并没有明文规定政策环评在政策起草、审议、发布以及实施等过程中的介入时间节点。

“政策制定在整个决策的链条上属于顶层设计,如果在决策源头缺乏对生态环境因素的考量,造成生态破坏或者环境污染的风险是很高的、影响也是很深远的。”南开大学教授徐鹤认为,及时在政策设计中将环境问题考虑进去,在一定程度上,可以有效避免政策造成严重环境问题。

此外,我国的政策涉及行政法规、规章、规范性文件、指导性规划等,不仅种类多、具体形式多,决策程序也各不相同。因此,我国的政策环评技术体系需要针对具体类别制定技术规范。徐鹤指出,应当尽快完善和充实政策环评的相关技术导则或规范,建立强有力的政策环评技术支撑体系。

结合江苏省政策环评试点实践,戴明忠提出强化技术方法研究的建议:“一方面,梳理借鉴公共政策分析、环境影响评价、社会风险评价等相关领域快速化评估分析技术方法;另一方面,创新研究宏观政策不确定性及风险评估方法,力求建立适合我国国情的政策环评技术方法体系。”

“我们需要加大政策环评宣传和培训力度,提高政策制定部门对政策环评的认识,同时,广泛开展政策环评试点工作,发挥示范带动作用。此外,还应加强政策环评组织管理机制建设,使政策环评真正能够做到为高质量发展把好关、守好底线。”耿海清认为只有这样,才能逐步推动政策环评真正落地。

 
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