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PPP条例征求意见,2000多条建议凸显业界关切

规范发展需着眼实际体现创新

2017年09月14日作者:崔煜晨来源:中国环境报

  ◆中国环境报记者 崔煜晨

  PPP(政企合作)模式得到财政部和国家发改委的力推已有3年时间,财政部最新发布的数据显示,截至今年6月底,全国已落地项目2021个,总投资额3.3万亿元。随着PPP项目落地数量不断增长、规模不断扩大,业界期待通过出台更多政策法规来规范这一模式发展,PPP立法也因此被提上议程。

  2016年7月7日,国务院常务会议明确要求加快PPP立法工作进度。日前,国务院法制办、国家发改委和财政部联合出台了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿),并向社会公开征集意见。征求意见稿一出,随即引发广泛讨论。有消息称,截至8月22日,已收到2000多条建议。

  有助于从特许经营到PPP立法的平稳过渡,但缺乏实操性和创新性

  业界期待条例更多考虑市场因素,明确实际操作层面的问题

  在日前由中国法学会民法学研究会和北京采安律师事务所针对征求意见稿联合举办的专家研讨会上,清华大学教授、知名PPP专家王守清表示,征求意见稿从实务角度来看形成了较好的连贯性,参照了国务院、住建部、国家发改委在特许经营管理方面的政策,以及财政部研究起草的《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》,有助于从特许经营到PPP立法的平稳过渡。

  更多专业人士则提出更多诉求,比如有人认为,征求意见稿不应侧重于服务政府部门做好管理,而应更多考虑市场规律。比如,统筹基础设施公益性和经营性的关系问题、公平竞争问题等问题。

  对此,相关专家表示赞同,希望通过征求意见稿推动我国基础设施投融资建设领域深化改革,打破垄断、促进竞争,推动社会资本尤其是民营资本参与基础设施项目的投融资建设,发挥市场配置资源的决定性作用并更好地发挥政府作用。

  业界所期待的是,出台一些在实际操作层面鼓励创新的政策,为部门规章、操作指南等的制定指明方向,推动各部门在PPP项目规划和项目程序方面达成共识,形成机制;在平衡各方权利义务方面,明确管理框架和责任;在争端解决机制方面,通过仲裁、法律适用性等手段解决问题。

  然而,在行业内看来,不少重要问题在征求意见稿中仍然没有得到明确,缺乏实操性。比如,对部委之间各自推动PPP模式的现状没有改变;地方政府的实施部门之间的机制没有理顺,对社会资本适用范围的问题没有明晰。

  北京采安律师事务所合伙人叶万和认为,若要从实际层面促进PPP发展、保护投资者的权益,应更加细化条款。

  以征求意见稿第四条为例,虽然规定“国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施,支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式”。

  “但只是一个总体性表述,还是没有细化实际操作中问题的解决。”王守清表示。也有同行担忧,征求意见稿没有创新机制,PPP模式中遇到的实操性问题,很可能还是以各部委发布的意见、通知等为准。

  回避物有所值理念值得商榷

  放弃行政合同和特许经营,但“重建设轻运营”现象没有得到本质改变

  物有所值和财政可承受能力论证是PPP模式的两大原则,但此次征求意见稿中并没有将物有所值列入征求意见稿,引发热议。

  王守清表示,物有所值应该是选择PPP模式的重要依据,整个征求意见稿回避了物有所值的理念,值得商榷。

  据了解,“物有所值”是指财政部在2015年年底印发的关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》,明确物有所值评价的素材包括:(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。

  目前,物有所值原则有不少应用于PPP项目的实践案例。为什么征求意见稿未涉及?E20研究院执行院长薛涛认为,这与物有所值当前的定量性分析尚不完善,无法为筛选项目发挥足够的作用有关。

  “以后的项目中很有可能继续用到物有所值原则来进行评估,由于征求意见稿未涉及,可以在项目实施方案中对物有所值评价做出要求,作为PPP可行性论证的组成部分。”大岳咨询总经理金永祥表示。

  另一个引发热议的问题是,征求意见稿中将“政府特许”改为采用“政社合作”,放弃了行政合同和特许经营。有观点认为,特许经营方式下的行政合同,可能导致社会资本方“重建设轻运营”,改变这一提法是为了减少政社合作中的不确定性,力图打消一些社会资本参与PPP的后顾之忧。

  “重建设轻运营”一直以来是PPP模式中存在的顽疾。随着不少大型建筑类企业跨界拿下环保类PPP订单,引发更多环保企业重视改善“重建设轻运营”这一问题。因为环保类PPP项目更看重后期运营效果,这对能够持续改善环境质量尤为重要。

  有业内人士表示,有的PPP项目公司拿下项目并不是为了后期运营,而是为了赚取前期的建设利润,在项目建设结束后,再通过资产证券化等方式退出。有的项目公司则以建设为专长,项目运营经验不足,可能对后期运营特别是环保类项目产生影响。

  王守清也提出,整个征求意见稿没有强调社会资本方具备全产业集成能力,如要求社会资本方同时具备建设和运营的产业链培育,否则会造成重建设轻运营的思想仍然存在。

  对此,清华大学PPP研究中心部长助理王盈盈认为,PPP项目中,关于社会资本方的投资、建设、运营等能力不应设置为同等重要,而应突出强调运营能力,通过运营带动投资和建设。

  她建议,在征求意见稿中增加对于社会资本方运营能力的考察标准,可设置为评分要点。尤其是目前不少大型PPP项目由联合体中标,应同时考察联合体牵头方社会资本的运营管理能力,包括资源整合能力。


编辑:赵晓宇