刘永涛

四川省某市环保局日前在全市开展行政处罚案卷评查工作，A县环保局法制机构负责人对B县环保局的行政处罚案卷进行评查时发现，B县环保局在对C企业违反突发环境事件应急管理制度所作出的行政处罚案卷中采用了“先调查取证，后立案”的程序。对此，A县环保局法制机构负责人提出，B县环保局违反了《行政处罚法》“先立案，后调查取证”的案件办理程序规定，存在程序违法。

那么，B县环保局在查处此案的过程中真的存在程序违法吗？

■案情回放

2016年3月22日下午，B县环保局接到群众电话投诉称，本县某乡某街道居民家中的自来水出现异常咸味。

3月23日上午，B县环保局派出环境监察人员和环境监测人员前往事发地调查。环境监测人员分别在乡备用水源取水点、C企业（负责对天然气采出废水进行处理）上游河段约70m处和下游河段约50m处、D企业(负责天然气采出)下游河段约100m处进行布点采样。

监测数据显示，除C企业上游河段约70m处外，其余布点处水中氯化物含量均超过《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）表2集中式生活饮用水地表水源地氯化物标准值（250mg/L）。

经查，本案中，D企业将天然气采出时产生的废水用暗管输送到C企业进行处理（D企业和C企业仅一墙之隔），D企业的职工宿舍又位于钻探天然气后封盖的固化池上，加之事发前两天又下了一场大雨，大家一致认为，可能出现废水渗漏点的地方有以下4种情形：一是C企业的各废水处理池；二是C企业埋在地下通往各废水处理池的地下暗管；三是D企业埋在地下用于输送采出废水的暗管；四是D企业职工宿舍下面的泥浆和岩屑固化池。

这里的喀斯特地貌给执法人员查找渗漏点造成了较大困难，B县环保局当即召集这两家企业有关负责人开了协调会，要求两家企业分别继续排查渗漏点，同时采取措施解决居民饮水问题。

现场会商后，C企业采取了以下措施：一是停止生产，并进行全面的环境安全风险隐患排查。二是组织人员在C企业上游河段修建临时围堰，用管道从围堰中引水至乡场镇备用水源取水点，确保场镇饮用水源水质安全。三是组织人员每天定时对企业旁的小溪沟采集水样并监测分析，掌握水质变化情况，同时将监测情况及时通报给B县环保局。四是C企业暂停接纳天然气采出废水，而D企业现有的天然气采出废水全部经明管输送至别处进行处理。

经多次排查，环保部门最终确定，C企业的废水原液池于2016年3月20日出现渗漏，高浓度废水直接渗漏到企业旁的小溪沟后流入乡备用水源地。

经B县环保局立案后进一步查明，C企业3月20日明知企业旁的小溪沟水质（氯化物）超标，却未立即启动本单位的应急方案，也未及时向B县环保局报告，致使居民饮用水备用水源取水点水质（氯化物）超标。

对此，B县环保局经研究决定，对C企业作出罚款3万元的行政处罚决定。

■概念阐述

程序是行政机关实施具体行政行为应遵循的步骤、顺序、方法以及与之相适应的规则。程序合法是行政行为合法的要素之一。任何行政机关作出行政处罚的程序应遵守《行政处罚法》的规定。

根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的程序包括简易程序、一般程序、听证程序，除符合适用简易程序进行处罚的案件外，其他案件均应遵循一般程序。现实中，基层环保部门对当事人作出行政处罚时，适用较多的是一般程序。

《行政处罚法》规定，环保部门在实施行政处罚适用一般程序时，必须要经过立案、调查取证、案件审查、事先告知（听证）、做出行政处罚决定和送达等程序。可见，一般程序与简易程序相比，更为严格，操作也比较复杂，具有完整性和严肃性。

通过概念分析可知，行政处罚程序中的立案是指行政机关对公民、法人或其他组织的检举、控告以及本机关在检查中发现的违法行为或事件，认为有必要调查处理的，决定进行查处的活动。

行政机关对于检举、控告材料或者来访的接受，不是立案活动，只有在对这些材料作出进行调查的决定，才是立案。

一般情况下，立案就意味着违法行为或事件已发生，应当受到追究，立案是一般程序的开始，是一个独立的阶段，也是行政处罚程序的开始。

■立案的一般条件规定

根据《环境行政处罚办法》（以下简称《办法》）第二十二条规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。经审查，符合下列4项条件的，予以立案。

（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过两年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。

立案是环境行政处罚程序的第一个环节。《办法》对立案环节的审查内容进行了明确，符合所列4项条件的予以立案，并且必须立案。执法中，案件经立案登记、案件承办人初审、领导审批同意后，才开始对案件进行调查。

本案中，B县环保局接到群众电话投诉后没有立即立案，而是先派出监察人员和监测人员前往事发地收集证据，并对群众投诉的情况进行调查（包括采样）。

■立案的特殊条件规定

根据《办法》第二十四条规定，对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。

本条针对需要立即查处的环境违法行为做了例外规定，即在特殊情况下可以先行调查取证，后补充立案。

也就是说，办理环境违法案件的一般程序为先立案，后调查。但遇到紧急（特殊）情况，必须尽快调查取证，固定证据。比如不立即取证则可能导致证据灭失等不利后果，日后再行调查可能难以取得证据或者难以取得充分有效的证据，不利于查清违法事实、准确适用法律、正确实施处罚。

■案件分析

由于本案初期无法迅速确定渗漏点，B县环保局在调查（采样监测）的同时，召集C企业和D企业有关负责人召开协调会，同时采取措施解决居民饮水问题，把群众的饮水安全放在了第一位，符合《办法》第二十四条规定的特殊情况。

虽然B县环保局采取了先调查（包括采样监测）、后立案的程序，但是在立案后又向C企业的法定代表人李某进行了全面调查。

在本案中，B县环保局在立案前取得的证据和立案后进行的调查均紧紧围绕C企业违反突发环境事件应急管理制度的相关事项和问题，使前后证据和案件具有相关性，并形成一个完整的证据链，这为严格执法打下了坚实基础。

■观点总结

笔者认为，立案前取证，是为立案佐证，立案后再调查，是为处罚服务；立案前取证往往涉及主要证据、关键证据，是证据链中的主要部分，立案后的取证则是整个案件的全部证据，形成完整的证据链。立案前的取证和立案后的取证，既不能相互代替，也不能截然割裂，而是相互联系，互为补充的。

在日常工作中，有时环保部门接到投诉后，迅速赶赴现场及时收集证据（包括调查、拍照、采样等），将证据固定下来非常必要。因为如果取证不及时，证据随时都可能消失。所以关于环境行政处罚案的立案与调查先后顺序，应根据不同案情来具体分析，不能一概而论。

对于紧急案件（特殊情况），可以先行调查取证，后补充立案。对于无法按照“先立案，后调查”程序的案件，还可采取“调查取证、立案、再调查”这一程序，使立案前的证据和立案后的证据形成一个完整的证据链。

作者单位：四川省通江县环境监察大队