◆盛世海

中央电视台不久前连续报道了祁连山国家级自然保护区内水电开发未按照环评排放生态水、采矿企业持续生产、工业企业直排污染物等多个违法违规问题。同时，地方环保部门和保护区管理机构监管不到位、执法不严的问题也比较突出。

实际上，祁连山的问题是全国自然保护区普遍存在的问题，很多问题长时间存在，但是一直未得到妥善解决，致使自然保护区被持续破坏的趋势未得到有效遏制，甚至个别自然保护区已失去保护价值。

自然保护区条例自1994年颁布实施以来，对我国自然保护区的建立和发展起到了非常积极的作用。但是，随着经济发展和生态保护之间矛盾的日益凸显，我国急需加快对自然保护区条例进行修订甚至通过全国人大立法，解决法律失效、失灵的问题，为我国自然保护区的管理和发展提供更好的制度保障。

笔者认为，解决自然保护区法律失效、失灵问题可以从以下几方面着重考虑：

首先，提高自然保护区法律的位阶。由全国人大常委会进行立法，提高自然保护区法律的位阶是为自然保护区管理和发展提供更好制度保障的客观需要。自然保护区法律不仅仅是环境保护法律的一部专项法，更是自然保护区管理的综合性法律，所有的保护区管理都需要依据这一法律进行管理，各省、各主管部门、各自然保护区的立法和制定规章均是以此为重要依据，尤其是解决因为位阶不高而导致的对审批部门约束力不强等问题更为重要。

其次，细化法律条款，提升法律的规范性。法律要确定自然保护区的权利人，明确保护区内土地、林地的权属，完善有效解决历史问题，避免新发问题的生态补偿、置换、征用等措施条款，增加地方政府在经济发展过程中对自然保护区内各类自然资源违法开发利用的限制性、追责性条款。建立权利人或获权利人授权的有关部门、有关机构对自然保护区进行合法的科研、保护、管理、开发利用以及对权利损失进行维权追偿的法律途径。

明确自然保护区综合监管部门、主管部门、管理机构与权利人、地方各级政府的关系，明确涉自然保护区管理机构的设置规范，保障获权利人授权各机构行使职责的资金来源，并明晰权责，解决自然保护区保护无专业人员和“化缘保护”的窘境，提高自然保护区科研、保护、管理和开发利用的效能。

提高违法成本和失职渎职成本。应与其他法律一样，积极适应我国经济社会快速发展的形势，提高违法成本和失职渎职成本，建立对违法的处罚、追偿、追责制度和失职渎职追责制度，通过大幅提高违法成本并加大宣传力度，减少违法违规问题的发生。

第三，平衡各方的利益关系。解决法律失效、失灵问题，需要充分表达权利人、管理机构、地方各级政府、各级规划项目审批部门、公众，尤其是自然保护区内企业、农田等生产生活设施权利人等各方的合法诉求，找到合法替代的路径。研究既能调动地方设立各类自然保护区的动力，又能够为地方经济发展提供助力的共赢路径。避免因为设立自然保护区、解决各类历史问题拖累地方发展，变成甩不掉、不愿碰的包袱。要加大与规划项目审批实施部门的各类法律的衔接联动，提高各部门在自然保护区保护上的守法意识，使自然保护区真正成为审批的生态红线。