案 情

一起被判撤销的

行政处罚案

2018年3月，A区环保局对B公司进行现场执法检查。经查，B公司成立于2013年6月，其PVC塑料制品加工项目（以下简称“涉案项目”）于2014年12月建成投产至今，但需要配套建设的环保设施未经验收。

2018年4月，A区环保局依据新修订的《建设项目环境保护管理条例》有关规定，对B公司下达《行政处罚事先（听证）告知书》。

2018年5月，A区环保局对B公司涉案项目“未验先投”环境违法行为正式下达《行政处罚决定书》，给予罚款20万元。

2018年6月，B公司不服A区环保局作出的《行政处罚决定书》，向C区人民法院提起行政诉讼(注：环境类案件指定管辖至C区法院)。

2018年7月，C区人民法院进行了公开开庭审理。

2018年8月，C区人民法院经审理作出行政判决，认为：根据从旧兼从轻的法律适用原则，B公司违法行为发生在新修订的《建设项目环境保护管理条例》以前，A区环保局作出的行政处罚在新法实施后，程序问题应当适用新法的规定，实体问题应当适用旧法的规定。因此，A区环保局作出的《行政处罚决定书》适用法律错误，依据《行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，撤销A区环保局作出的《行政处罚决定书》，并责令A区环保局在判决生效后两个月内依法重新作出行政处罚决定。

■ 各抒已见

说法一：此类案件我们这里已有争议了，省、市、县环保部门都认为应当适用新条例，当地法院及法制办却认为要适用旧条例。理由是依据2004年最高法印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》通知（以下简称《会议纪要》）。《会议纪要》中“关于新旧法律规范的适用规则”指出，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

说法二：本案中，违法行为发生在旧法期间，环保部门在新法实施后才作出处罚。我理解违法行为从旧法一直持续到新法生效实施，理所当然适用新法，并不适用《会议纪要》规定的情形。

说法三：这是一个持续性违法行为如何适用法律的问题。中国行政法本身的不完善在环境领域得到了最全面的体现。个人认为违法行为持续至新法生效，适用新法。如果新法前终止了违法行为，未超过两年适用旧法。

说法四：此案可以参考原环境保护部2018年2月《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，其中提到，“对违反环保设施‘三同时’验收制度的处罚，不受‘未批先建’行政处罚追溯期的影响。建设项目违反环保设施‘三同时’验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使‘未批先建’违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追诉期限的影响。”

说法五：环境法与一般法的重要区别之一就是，一般法强调行为的“发生”（例如刑法第十二条），而环境法上的行为“持续”更为普遍（未批先建和未验先投均是）。因此，环境法的“从旧兼从轻”原则需要考虑行为的“持续性”，这需要全国人大、最高法、生态环境部，从环境法的特殊性上加以考量。

说法六：“从旧兼从轻”原则，往大了说是保障人权，往小了说就是“保护被处罚人”，这一原则的出发点是“人”，而不是行为本身，也是环境领域自我视野中的“环境污染”！因此，环境法领域适用这一原则必须慎重，如果各地理解不一，可能会造成某种混乱。

说法七：《环境行政处罚办法》第二十二条第四款规定，违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中如果违法行为持续到新法实施后，应该如何适用法律呢？

说法八：本案关键问题是“未验先投”行为是否是持续性行为。