从德国环境治理的经验看，国家监管与社会自治相结合是必要的。社会组织作为国家与个人之间的有机体，在技术创新、信息管理及行业自治与风险预防方面可以发挥重要作用。

◆沈百鑫

面对我国严峻的环境形势，政府治理环境的力度不断加大，但环境治理本身是个系统性问题，需要从社会整体和更长远的历史视角去认识。在推进制度创新的同时，还要充分挖掘发达国家环境治理经验，为我国环保事业发展与创新提供动力。本文以德国为例，提出一些建议供相关部门和地方参考。

德国环境治理重要经验

德国在进行环境治理的过程中，有以下几个方面值得借鉴。

一是实现政府、社会与个人共同合作治理。在德国，私人和社会性质的标准规范组织参与国家标准体系建设，尤其在行业标准制订与更新方面发挥着重要作用。由于德国是联邦制国家，根据辅助性原则（又称从属原则），只有当基层政府不能有效解决相关领域问题时，上层政府才有权管辖。在此体制框架下，德国环境保护一直强调联邦政府与各州包括基层乡镇紧密合作。联邦与州的政府机构间专业共同委员会，在信息与专业交流和共识达成过程中，扮演着十分重要的角色，分别就水、固废、空气与噪声污染等多个专业建立了邦州共同委员会。

二是通过专业程序和组织确保法规和标准的合理性。德国1971年第一个环境计划是由专家经过大量的前期工作和共同商讨，最后形成的国家行动计划。此计划的主要目标是，在所有环境相关的立法、行政和司法决定中，要通过有效的专业咨询程序，以确保考虑到知识和科技的最新水平。明确提出设立环境专家委员会，其专业建议影响着德国环境法律与政策的制订。

三是实施严格的许可机制。环境许可法律制度是实现环境预防的关键，行政机关基于其全面的信息掌握和综合的利益平衡，对有环境影响的生产经营行为设置行政准入，并长期全面监管。严格并不仅指惩罚性措施的严厉性，而是应该用科学、细化、可操作的工具来提供制度保障。环境许可不只是一次性监管，而是全过程监管，明确规定是针对设施建立和经营的许可，这意味着行政机关与许可授予人之间在许可期间长期的互动关系。根据谨慎原则、预防原则以及共同承担的合作原则，环境许可允许事后追加条件，并经法定程序可及时撤销。

四是从点源排放监管向全面环境质量达标转型。在空气治理方面，尽管处于同样的排放情形，但环境质量却相差极大，尤其是在冬季天气静稳、缺少空气流动时，雾霾天气会在短时间内形成。除了对与人类行为相关的排放行为进行监管，对空气质量也需要及时掌握。在德国1977年第二个环境计划中，空气治理就已经同时强调排放监管和空气质量监管并重。

五是注重监管的灵活性。要保证制度最终有效实施，局部的灵活性是必要的。在此尤其要强调环境法律与政策制订过程中国家相关部门与经济界、社会组织之间的合作、协商程序。同时，要通过激励手段等来缓冲传统行政监管的僵化，提升具体个案的合理性。

加强环境治理相关建议

工业化与城市化是现代环境污染的根源。在中国工业化与城市化进程中，因人口密度高、疆域广阔，又会出现一些特殊性。另外，从历史角度和全球产业转移的角度看，西方发达国家环境治理趋良与其经济升级有着密切关系。中国如何进一步加强环境治理？笔者有如下建议。

环境法制从外生型向内生型转型。以前，中国还没有经历高速的工业化与城市化，主要解决局部、区域的零散环境问题，环境政策与法律属于外生型。经历了快速的工业化与城市化，现代环境问题成为中国的整体性、普遍性社会问题，环境政策与法律随着公民环境意识的不断增长而内生形成，同时也必将更有执行力。完善环境法制不只要进行专门环境立法，还要形成金字塔式的环境法制体系，需要多个具体的环境行政条例、行政规章、技术性规定进行支撑。

国家监管与社会自治相结合。环境问题从一开始就是社会问题，是基于多个领域延伸出来的，要将环境问题视为系统性社会问题。在德国，环境问题涉及各州之间的经济与创新竞争，关系到国内与国际政治，环境保护是包括社会福祉、竞争能力在内的整体解决方案。从德国环境治理的经验看，国家监管与社会自治相结合是必要的。社会组织作为国家与个人之间的有机体，在技术创新、信息管理及行业自治与风险预防方面可以发挥重要作用。

要有耐心、信心和决心。中国这样大规模的工业化和城市化，在世界范围内都是不曾有过的，所以面临的各种挑战也就更为艰巨，没有类似的经验可循，需要中国智慧。我国正在践行生态文明理念，如何通过理论与制度创新支撑和实现生态文明建设目标，需要大量的研究和努力。

作者系亥姆霍兹研究联合会环境研究中心（Helmholtz UFZ ）研究员、武汉大学环境法研究所客座研究员